В края на миналата година у нас се проведоха мащабни протести на земеделските производители. Те бяха продиктувани от намаляването на средствата, предвидени в бюджета за сектор "Земеделие". Във връзка с тези протести отново изникна въпросът за икономическата целесъобразност и рационалност на субсиите. Селскостопанските производители претендираха за средства, които са договорени предварително, а договореностите трябва да се изпълняват. Веднъж подписан, всеки търговски договор трябва да се изпълнява, за да се спазват правилата на икономическата игра. В същото време обаче отново се замисляме доколко субсидиите са оправдани. Нужно е да преразгледаме икономическия им смисъл, като ги анализираме в по-задълбочен и теоретичен план.

За социалната значимост на субсидиите

Икономическата теория обяснява субсидията като намеса на държавата в действието на пазарния механизъм, която наподобява данък с обратен знак. С други думи, ефектите на субсидията са съвсем противоположни на тези на обикновения данък като този върху продажбите, при който се увеличава крайната цена за потребителите, а производителите получават по-ниска от първоначалната равновесна цена. Тази равновесна цена е оптимална за пазарите, тъй като при нея и потребителите, и производителите са еднакво доволни. Потребителите, тъй като получават нужното количество на цената, която са готови да заплатят, а производителите, тъй като получават точно толкова, колкото биха искали за даденото количество. На практика равновесната точка¹ е тази, в която разходите на потребителите са еднакви с приходите на производителите.

Преразпределителната роля на държавата може да се счита належаща, когато държавата опитва да ограничи потреблението на дадена стока, налагайки данък върху нейните продажби. По отношение на субсидиите преразпределителната роля на държавата се състои точно в обратното - да стимулира потреблението на дадена стока или услуга. Тази роля на държавата е чисто социална и се основава на факта, че някои социално значими, съществени стоки от първа необходимост, се предлагат на твърде висока цена или на цена, недостъпна за бедните слоеве от населението, чиято максимална цена² е по-ниска от равновесната. Примери за субсидии в социално-значими отрасли са дотирането на публичния транспорт, шосеен и железопътен, стоки от първа необходимост като мляко, месо и други хранителни продукти и т.н. Например, за да стимулира раждаемостта и прираста на населението, правителството може да реши да субсидира производството на мляко с цел да улесни отглеждането на малки деца. Забележете, че целта на държавата е да подпомогне потребителите, а не производителите. Отпускайки субсидия за дадената стока, правителството на практика повишава цената, която получават производителите, и намалява тази, която трябва да платят потребителите. Търгуваното количество е по-голямо от равновесното и по този начин се стимулира даденият сектор. Нерядко цел на държавата е да стимулира износа на дадената стока, като пазарният излишък над местното търсене се изнася в чужбина. Тъй като в крайна сметка благоприятстват и предлагането, субсидиите определено спомагат за повишаване на производствения опит, ефективността и специализацията на производителите обратно на ефекта на данъка, който ограничава производството³. Когато целта на субсидията е предимно да увеличи износа на дадената продукция, субсидията от вътрешна се превръща в експортна.

На пръв поглед субсидията изглежда много приемлив инструмент за стимулиране както на потреблението, така и на производството. Всъщност субсидията има доста негативни ефекти върху цялата икономика. На първо място, субсидията, макар и данък с обратен знак, изкривява пазарния механизъм и води до неефективност. На практика, производство, което не е организирано на принципа на ефективността и конкурентността, бива насърчавано. Това е един вид производствено пазарно изкривяване. От друга страна, по отношение на потреблението се задейства ефектът на заместването. Тъй като субсидираната стока вече е относително по-евтина за потребителите, те започват да я консумират в големи количества, отказвайки се от други стоки, чиято значимост в потребителската кошница, пределна полезност и реална стойност за потребителите би била далеч по-голяма. Това е потребителско изкривяване на пазарния механизъм. Тъй като субсидията води до увеличаване на търгуваното количество над равновесното, неизбежна е загубата от мъртво тегло, която по същество е чиста икономическа загуба, некомпенсирана с нищо. Субсидията е съществен разход за държавния бюджет и се покрива от държавата, но реално цената на субсидията се заплаща от данъкоплатците, т.е. всички, които допринасят за републиканския бюджет. От нея се облагодетелстват производителите, както и бедните потребители, които получават достъп до социално-значимата стока или услуга. Благосъстоянието и на двете групи се увеличава – на производителите, тъй като се увеличава техният излишък, а на потребителите на субсидираната стока или услуга, тъй като получават допълнителен потребителски излишък. Разходите за държавата обаче са далеч повече от увеличения потребителски и производителски излишък, а разликата се състои именно в чистата икономическа загуба. Така икономическото бреме на субсидията се понася от цялото общество. Въпреки че тази тежест е голяма, тя би била оправдана, ако загубата за едни би била полза за други, т.е. ако излишъкът и благосъстоянието на едни слоеве от населението се прехвърлят върху други, да речем, по-бедни и онеправдани слоеве. Възникването на чиста икономическа загуба, която нараства с нарастването размера на субсидията и която не може да се оправдае с нищо, прави субсидията твърде неприемлив инструмент за намеса на държавата в пазарния механизъм. Все пак, всеки би се съгласил, че има сфери на живота, където субсидиите са належащи. Така например, целият публичен сектор, т.е. предлагането на обществени блага като образование, наука, здравеопазване, обществен транспорт и др., е пример за субсидиране, което е оправдано и необходимо. Оказва се, че дори в страни като Германия и Франция железопътният транспорт разчита на дотации или участие от държавата.

В същото време не е ясно защо при наличието на свободен внос от чужбина трябва да бъде подпомагано производството на селскостопански продукти. Сферата на земеделието най-много се доближава до това, което в икономическата теория се нарича съвършена конкуренция. Трудно е да се намерят днес съвършено-конкурентни пазари. Пазарната власт, пазарните несъвършенства, бариерите за навлизане, продуктовата диференциация, средствата на рекламата и промоционалният микс отдавна са довели дотам повечето сфери на икономиката да бъдат несъвършено конкурентни или съвсем неконкурентни. В сектора на селското стопанство, където продуктите са относително хомогенни и се произвеждат при използването на сродни или идентични технологии, където няма бариери за навлизане или излизане, където равновесната цена се определя на световните пазари и никой от милионите производители не може да й влияе, а я приема за дадена, конкурентността е най-силно изразена. С отпускането на субсидии правителството на практика се намесва в този естествен процес на конкурентна борба, иначе свързана с повишена ефективност, ниски цени, големи реколти и полезност за потребителите. Така българският данъкоплатец се пита защо трябва да бъде подпомаган, да речем, производител на тютюн от Родопите. Тютюнът нито е значима за обществото стока, нито може да стимулира подрастващите, подобно на млякото или хранителните продукти. Дори повече, в световен план производството на тютюн и тютюневи изделия е най-печелившият бизнес. Ето защо буди недоумение защо и как българските тютюнопроизводители не са в състояние да произвеждат на печалба и претендират за подпомагане от бюджета. По същата логика производителите на алкохол, друга стока за луксозно протребление, могат да претендират, че не могат да съществуват без помощи, нямат друго препитание и ето защо трябва да бъдат субсидирани. Особено неприемливо и неубедително звучат апелите на тютюнопроизводителите в ушите на данъкоплатците, които не пушат, но разбират смисъла на субсидирането. Случаят на доматопроизводителите или зърнопроизводителите изглежда малко по-добре. Българският гражданин масово потребява домати и хляб и на пръв поглед изглежда така, сякаш наистина държавата трябва да се погрижи за тези "уязвими” отрасли. И тук обаче става ясно, че намесата е неоправдана.

Експортни субсидии и дъмпинг

Прозводителите на домати и краставици често изтъкват като аргумент в полза на подпомагането ниските цени на вноса от чужбина. Така те пледират субсидията да се прилага като антидъмпингова мярка. На практика става въпрос за по-конкурентен и по-ефективен внос, който българските производители необосновано и неправомерно наричат "дъмпинг”, подбиване на цената, нискокачествен внос и т.н. Ако българските продукти са далеч по-качествени от вносните, те биха могли успешно да се продават в друг, по-висок клас продукти на цени, различни от тези на вносните продукти⁴. Ако македонските ябълки, да речем, са наистина по-лоши от българските, а гръцките краставици по-малко вкусни от българските, то тогава може би разликата в цената в полза на българските плодове и зеленчуци е оправдана. Тъй като българският потребител не вижда драстична разлика в качеството и възприема продуктите като съвършени субститути, той предпочита да купи именно вносните продукти, не за друго, а защото те са драстично по-евтини в сравнение с българския аналог. Така, когато българските производители говорят за "нечестна”, "несправедлива”, "дъмпингова” и пр. цена, те целят не защитата на местното производство, а увеличаване на собственото си благосъстояние и отнемането на потребителския излишък на купувачите. Митът за нечестния и несправедлив дъмпинг се оправдава с уникалния вкус на българските продукти, а се игнорира фактът, че не друго, а липсата на ефективност, добра организация и качество повишават цената на родната селскостопанска продукция.

Оказва се, че редица субсидирани български производители са изнесли продукцията си навън. Така субсидията от вътрешна се превръща в експортна. Експортната субсидия е изключително вредна за националната икономика като цяло и облагодетелства само експортно-ориентираните фирми. Докато ефектът от вътрешната субсидия е да намали цената за потребителите, този на експортната е тъкмо обратен. Веднъж получили експортна субсидия, фирмите се ориентират към износ. Така вътрешната цена на стоката за крайния потребител се повишава, с което се намалява благосъстоянието на местните потребители. Вътрешната цена става по-висока от световната равновесна цена и още по-висока от вътрешната равновесна при отсъствието на търговия. В същото време експортната субсидия понижава цената в страната-вносителка. Там потребителите се благоприятстват, докато местните производители трябва да преборят конкуренцията на субсидирания внос. Той се продава на много по-ниски цени от тамошните, а цялата разлика между цената у дома и навън е размерът на субсидията, която в крайна сметка се плаща от родните потребители. С други думи, потребителите в страната-износител са ощетени двойно, веднъж като данъкоплатци и втори път като потребители, които се отказват от своя излишък в полза на чуждестранните потребители. Изнасяйки продукцията от пшеница в чужбина, българските зърнопроизводители повишават крайната цена на зърното у нас. Ето защо не е чудно, че цената на хляба не пада при наличието на толкова значими субсидии за сектора.

Продавайки евтино навън, производителите осъществяват дъмпинг на световните пазари. Доскорошна жертва на дъмпинг от вносни стоки, селскостопанските производители, получили експортни субсидии, изведнъж започват да упражняват такъв в чужбина.

Експортната субсидия е скрита форма на протекционизъм. Тъй като в парично изражение тя често бива атакувана от привържениците на свободната търговия, за да бъде прикрита, тя често придобива материално-веществен характер. Така например в рамките на ЕС подпомагането на фермерите може да бъде под формата на медикаменти за отглеждането на животни, хормони, семена, торове, инсектициди, пестициди и др. Като форма на немитническо ограничение за търговия, експортната субсидия е бариера за свободната търговия. Тя не само води до изкривяване на пазарния механизъм и невъзможност пазарите да достигнат равновесие, но и препятства ползите от свободната търговия. Подобно на вътрешната субсидия, и при експортната е налице изкривяване на пазара, както от гледна точка на потреблението, така и на производството. Но докато и двете насърчават неефективното и нерентабилно производство, експортната субсидия, противно на вътрешната, ощетява бедните и социално-слабите слоеве на населението. Обратно на митата експортната субсидия влошава условията на търговия за страната-износител. Причина за това е нарасналото вътрешно производство, както и съкратеното в резултат на повишената цена вътрешно търсене. Така цялото благосъстояние на България се намалява и единствено малкият размер на българската икономика отслабва този негативен ефект върху условията на търговия за страната.

Европейският съюз и Общата селскостопанска политика

Ако Европейският съюз плаща всички субсидии на българските фермери, това поне не тежи на българския данъкоплатец и може да бъде успокоение за българските граждани. Въпреки това ефектът върху потребителя е отрицателен – вече видяхме, че при свободен експорт се увеличава вътрешната цена за крайния потребител, а с това изчезва и социалната функция на субсидията.

Европейският съюз приема своята "Обща селскостопанска политика” като мащабна програма за осигуряване експортни субсидии на фермерите в страните-членки. В началото цел на тази политика е да гарантира високи цени на европейските фермери. Впоследствие се превръща в политика на засилено субсидиране на износа с цел да се освободи излишъкът от предлагането или свръхпроизводството. В условията на свободна търговия Западна Европа би била вносител на селскостопански стоки, а не износител. Това е така, защото страните от Западна Европа нямат сравнителни преимущества в селското стопанство, а в други сфери на икономиката. Нещо повече, равновесната цена на селскостопанската продукция, взета като цяло, е далеч по-висока от световната равновесна цена. Така субсидираната от Съюза цена е по-висока от равновесната в отсъствието на внос и далеч по-висока от световната. Субсидираният експорт на ЕС потиска световната цена, а САЩ и други водещи износителки на храни в света обвиняват експортните субсидии в ЕС за спада в цените на собствения им износ. Непрекъснати са споровете между ЕС и Световната търговска организация, чиято цел е премахването на бариерите за световната търговия и постигане на ползи от нея. Факт е, че субсидирането на фермерите в САЩ е ограничено, а в Япония защитата им се осъществява предимно чрез митнически ограничения. Шумното лоби на европейските фермери обаче е довело дотам преобладаващата част от бюджета на ЕС да отива за издръжка на земеделието и животновъдството, отрасли, които западноевропейските страни изобщо не би трябвало да развиват. Така например през 2009 г. Общата селскостопанска политика е струвала на европейските данъкоплатци 55 милиарда евро, без тук да се включват индиректните разходи за потребителите. Правителствените субсидии за европейските фермери се равняват на около 36% от стойността на селскостопанската продукция или два пъти повече, отколкото в САЩ. Гражданите и политиците в Европейския съюз отдавна са наясно колко много средства биха се спестили от ограничаването или прекратяването на субсидиите. По този начин би се постигнала икономическа ефективност и доближаване до оптимума по Парето, от който ще спечелят всички. Въпреки че ползите за болшинството са неоспорими, малцинството в лицето на западноевропейските фермери е настойчиво и надделява. Докато един потребител би спестил годишно по 14-15 евро от прекратяването на субсидията, един производител би загубил... милиони. Това обяснява логиката на "колективните действия”⁵ на фермерите и политическия натиск, който те оказват върху правителствата в своите държави. Лобитата на ограничени групи по интереси деформират редица сфери на икономиката.

С присъединяването на страните от Източна Европа ЕС премина към положителен от гледна точка световната търговия статичен ефект от митническите съюзи, а именно създаването на търговия. За разлика от отклоняването на търговията, при което митническият съюз ограничава търговията с по-ефективни и производителни страни-нечленки на съюза, създаването на търговия я благоприятства, като насочва търговията и специализацията именно към новите членки, потенциално по-ефективни производителки на дадени стоки. Така разширяването на ЕС е оправдано именно от гледна точка създаването на търговия. Присъединявайки нови страни-членки от Източна Европа, ЕС може преимуществено да купува селскостопански продукти от тях, а тези страни да се специализират именно в производството на такива продукти. България и Румъния безспорно имат сравнителни преимущества в производството на селскостопански продукти, храни и напитки, т.е. в сферата на селското стопанствои леката промишленост. Така европейските субсидии за българското селско стопанство отчасти са оправдани. Тук влиза в сила и аргументът за индустриите в зародиш⁶, които потенциално показват сравнителни преимущества, но не могат да се развият поради наличието на засилена чужда конкуренция или закъсняло навлизане в отрасъла. Тези т.нар. прохождащи отрасли са единственият случай, в който протекционизмът и бариерите за търговията са оправдани. Целта е чрез субсидирането и други протекционистични мерки да им се даде тласък, така че дадена икономика да се възползва от своите сравнителни преимущества. В същото време подпомагането е само временна мярка и би следвало да бъде само под формата на временна забрана за внос.

Теорията на Дейвид Рикардо за сравнителните преимущества диктува източноевропейските страни да се специализират в производството на селскостопански продукти, а западноевропейските във високотехнологични отрасли. Ето защо би следвало субсидиите за западноевропейските фермери да се преустановят. Въпреки ангажимента на ЕС пред Световната търговска организация да намали селскостопанските субсидии, по последни данни средствата за западните фермери няма да бъдат намалени, а за източноевропейските фермери отново ще се заделят по-малко такива. Това означава по-голяма тежест на субсидиите върху националния бюджет.