- Процедурите за възлагане на обществени поръчки да са прозрачни и да съдействат за справедливо и равнопоставено третиране на участниците.
- Използването на държавните средства за обществени поръчки да е в съответствие с набелязаните цели.
- Работата и професионалната подготовка на служителите да съответстват на набелязаните от техните организации цели.
- Съществуват системи за оспорване на решенията за възлагане на обществени поръчки, за осигуряване на отчетност и засилване на общественото внимание.
Целта на настоящото издание е да анализира обществените поръчки от гледна точка на доброто управление, като определи условията, при които елементите на това добро управление – най-вече прозрачността и отчетността - биха могли да допринесат за превенция на корупцията в този сектор.
Като се има предвид, че няма едно-единствено решение, което "удовлетворява всички", изданието прави сравнителен преглед на мерките, използвани от държавните организации за осигуряване на прозрачност и за превенция срещу корупционни практики на всички етапи от процеса на обществените поръчки, от оценка на необходимостта от поръчката до управлението на договора. Очертани са елементите на добрите практики, за да се илюстрира възможността за действие и вариантите за политически избор, с които разполагат политиците и служителите в сектора на обществените поръчки, за да усъвършенстват действащите системи.
В помощ на правителствата за актуализиране на съществуващите политики и практики в сферата на обществените поръчки са разгледани четири основни въпроса:
- Рискове по отношение на прозрачността на всеки етап от процеса на обществените поръчки. Изданието започва с изброяване на рисковете по отношение на прозрачността, които са били установени в съответните държави на всички етапи от процеса на обществените поръчки, т. е. не само по време на оценка на предложенията, но и през фазата на подготовка на процедурата, както и след като бъде избран изпълнител.
- Повишаване на прозрачността: възможности и ограничения. Втората част от изданието разглежда възможностите и ограниченията, свързани с нивото на прозрачност при провеждане на търгове. Разглежда се въвеждането на алтернативни мерки при конкурсните процедури в отделните страни за осигуряване на по-голяма прозрачност в сферата на обществените поръчки.
- Стимулиране на професионализма като ключов елемент за премахване на рисковете пред прозрачността при обществените поръчки. Третата част представя усилията служителите в сферата на обществените поръчки да придобият адекватни умения и средства за повишаване на професионализма и ефективността, както и ясен набор от етични стандарти за постигане на набелязаните цели.
- Осигуряване на отчетност и контрол при обществените поръчки. Четвъртата част разглежда съществуващите и възникващи механизми, използвани за осигуряване на контрол и отчетност при обществените поръчки.
Обществените поръчки: бизнес процес в основата на доброто управление
Най-уязвимата дейност в управлението на правителството
Обществените поръчки са определяни като една от дейностите на правителството, най-уязвими към корупционни практики. Като главна допирна среда между публичния и частния сектор, обществените поръчки осигуряват множество възможности за участниците от двата сектора да пренасочват публични фондове за частна печалба. Например, резултатите от проведено проучване през 2005 г. сред ръководители на фирми на Световния Икономически Форум сочат, че даването на подкупи от страна на международни компании в държавите от ОИСР е по-често срещано при обществените поръчки, отколкото сред фирми осигуряващи комунални услуги (ютилити), ангажирани в данъчната област, използването на съдебната система и държавата в частен интерес (Приложение А на изданието).
Обществените поръчки са и една от основните дейности на правителството, в която корупцията има потенциално високо въздействие върху парите на данъкоплатците. В рамките на ЕС, обществените поръчки се равняват приблизително на 1.5 трил. евро за 2002 г. В страните от ОИСР наличните статистически данни показват, че обществените поръчки възлизат на 15 на сто от БВП. Финансовите интереси при тези поръчки, обемът на сделките на глобално равнище и по-тясното взаимодействие между публичния и частния сектор превръщат обществените поръчки в една особено уязвима към корупционни практики сфера.
Балансиране на прозрачността и финансовата отчетност с останалите цели на обществените поръчки
Корупцията процъфтява от потайността. Прозрачността и финансовата отчетност са ключови условия стимулиращи отговорността и предотвратяващи корупцията при обществените поръчки. Въпреки това е необходимо да се синхронизират с други императиви на доброто управление, като осигуряването на ефективно управление на публичните ресурси - „административна ефективност” - или гарантирането на условия за честна конкуренция. За да бъде осигурено добро качество срещу изразходваните средства, предизвикателството пред политиците е да определят подходящата степен на прозрачност и финансова отчетност, за да се намалят рисковете от измами при обществените поръчки, като не се пренебрегват и останалите цели на обществените поръчки.
Зад „върха на айсберга”: Справяне с целия цикъл на обществените поръчки
По традиция международните усилия в тази сфера са насочени към етапа на оценка на офертите. Но това е само „ върхът на айсберга”, най-добре регулираната и прозрачна фаза от целия процес на обществените поръчки. През 2004 г. на проведения Форум на ОИСР страните-участнички призоваха да се обърне специално внимание на сивите зони, които се поддават по-трудно на изискванията за прозрачност и следователно са по-уязвими на корупционни практики. Сивите зони включват по-специално:
· Предварителната фаза и фазата след избиране на изпълнител, от оценяването на необходимостта от поръчката до управлението на договора и плащането;
· Изключенията от състезателните процедури, т.е. специфични обстоятелства като например изключителна спешност и договорите с ниска цена.
Определяне на адекватна рамка за почтеност при обществените поръчки
Осигуряване на конкретни решения, основаващи се на практиката
Ако международните усилия се придвижат напред към общите цели на реформите в областта на обществените поръчки, т.е. ефективни, некорупционни и открити процедури, съществува недостатъчна информация за начините, по-специално, за конкретните решения, които отделните страни могат да въведат, за да подобрят системата си на обществени поръчки.
С цел дефиниране на адекватна рамка за стимулиране на почтеността при обществените поръчки, ОИСР е изследвала опита на страните за прилаганите ефективни практики през целия процедурен цикъл на обществените поръчки. Публикацията представя „от А до Я” добрите практики за почтеност при обществените поръчки. Тя обхваща не само етапа на оценка на офертите, но и сивите зони, които са били подценявани от международните усилия за реформа в тази сфера. Освен това е представен глобален поглед върху обществените поръчки, като са включени елементи на добри практики от страните-членки на ОИСР, както и такива, които се прилагат в Бразилия, Чили, Дубай, Индия, Пакистан, Румъния, Словения и Южна Африка. Идентифицираните добри практики представляват мерки, приложени успешно и стимулирали почтеността при обществените поръчки в конкретен контекст.
Прозрачност, отчетност и професионализъм
Резултатите от проведеното изследване на ОИСР сред държавни служители, ангажирани с обществени поръчки в различните държави, потвърждават схващането, че прозрачността и финансовата отчетност са ключови елементи за стимулиране на почтеността през целия цикъл на обществената поръчка, включително при оценката за необходимостта от обществената поръчка и при управлението на договора. Изследването разкрива, че обществените поръчки все повече се възприемат като стратегическа професия, чиято основна роля е да предотвратява погрешното или лошо управление и да минимизира потенциалната вероятност за корупция при използването на държавни средства.
Предизвикателство 1: Какво ниво на прозрачност е необходимо?
Основното предизвикателство пред отделните държави е да определят адекватно ниво на прозрачност, за да осигурят справедливо и равнопоставено третиране на изпълнителите на обществени поръчки и почтеност на поръчката:
· Прозрачността при обществените поръчки води до непосредствени разходи и за държавата и за кандидатите за изпълнители на поръчката . Прозрачността, обаче, е един от най-важните елементи, подпомагащ основните принципи в системата на обществените поръчки, особено принципа за състезателност и почтеност. Правителствата трябва да намерят адекватен баланс между задачата за осигуряване на прозрачност и равни възможности за кандидатите и останалите проблеми, по-специално ефективността. Следователно, стремежът към прозрачност трябва да е смекчен, регулиран и да направи прозрачни тези елементи, които осигуряват достатъчно ефикасен антикорупционен контрол. Ако нивото на прозрачност е адекватно дефинирано, ползите ще превишат разходите за него, особено, когато сравняваме началните разходи за прозрачност с потенциалните негативни последствия от корупционните практики върху използването на държавни средства по обществени поръчки, както и влиянието им върху общественото доверие.
· При „сивите зони” в процеса на възлагане на обществени поръчки, държавите могат да използват различни подходи и решения за осигуряване на почтеност, които могат да варират от минимални изисквания за прозрачност до допълнителни контролни механизми. Изключенията от състезателните процедури представляват „сива зона”, т. е. зона, уязвима към лошо управление и корупция, поради ограничена състезателност. Въпреки това важно е да се подчертае, че ограничената състезателност не води задължително до по-малка прозрачност. Държавите могат да използват конкретни мерки (напр. изисквания за отчетност, предварителни обявления за възлагане на обществена поръчка, техники за управление на риска и т.н), за подобряване на прозрачността и почтеността при обществените поръчки, като същевременно неутрализират липсата на състезателност при процедурите. Също така, някои държави посочват, че фазите преди и след оценка на офертите по-скоро се приемат за вътрешно управленски процедури и следователно не са подвластни на същите изисквания за прозрачност, като тези при процеса на оценка офертите. Това показва колко голяма е нуждата от ефективна отчетност и от механизми за контрол в ежедневното управление, за да се държат отговорни държавните служители.
· Може да се окаже вредно ако информацията не се оповестява последователно и своевременно (напр. оповестяване на информация за други възложени обществени поръчки в контекста на ограничената конкуренция), тъй като се увеличава възможността от сблъсък между кандидатите, които могат да идентифицират конкурентите си на един ранен етап в процеса на кандидатстване и да се свържат с тях. Докато различните страни започват постепенно да разкриват повече информация за процедурите на обществени поръчки и за възможностите свързани с тях, съгласно Законът за свобода на информацията, те също така избират каква информация не бива да се разкрива, на какъв етап от процеса и на кого – кандидатите, другите участници в процеса и широката общественост.
Предизвикателство 2: Как обществените поръчки да се превърнат в стратегическа професия?
Ако прозрачността е неразривна част от доброто управление на обществените поръчки, тя е необходимо, но недостатъчно условие за почтеност при възлагане на обществени поръчки. Изграждането на професионализъм сред длъжностните лица, ангажирани с обществени поръчки, чрез общ комплект от професионални и етични стандарти, е също толкова важно. Резултатите от проучването показват, че обществените поръчки са значим фактор за успешното управление на публични средства и следователно по-скоро би трябвало да са причислявани към стратегическата професия, отколкото към административните функции:
· Водени от съображението за качествен продукт срещу вложените пари, правителствата полагат все по-големи усилия за рационализиране и увеличаване на ефективността на обществените поръчки. Ясно е, че длъжностните лица се нуждаят от адекватни инструменти за усъвършенстване на планирането и управлението, и че техните решения трябва да са основани на сериозна осведоменост. Например, държавите сериозно са инвестирали в нови информационни и комуникационни технологии ( т.е. чрез бази данни за цените на стоките) в подкрепа на служителите, ангажирани с обществени поръчки, във всекидневната им работа и вземането на решения. Поставяйки ударение върху ефективността, някои правителства са се сблъскали с трудни решения за намаляването или запазване на броя на служителите, докато количеството на сделките се е увеличавало през годините.
· Усъвършенстването на професионализма на служителите ангажирани с обществени поръчки е все по-важно, тъй като повечето страни са усвоили един по-децентрализиран подход на работа. Предприети са усилия за овладяване на адекватни умения, опит и квалификация от длъжностните лица, с цел предотвратяване на рисковете за непочтеност при обществените поръчки. Длъжностните лица, от които се изисква да играят ролята на „ръководители на договора”, в допълнение към техните традиционни задължения, започват да придобиват нови умения, т.е. не само специализираните познания, свързани с обществените поръчки, но също умения по управлението на проекта и по управление на риска.
· В работна среда на делегирано управление при обществените поръчки, длъжностните лица се нуждаят и от ръководство по етика, което включва ограниченията и абсолютните забрани с цел да се избегнат ситуациите на конфликт на интереси или в най-общ смисъл - корупция. На организационно ниво едно ново предизвикателство е да се разграничат задълженията между отделните служители, за да се избегнат ситуации на конфликт на интереси чрез тези „защитни стени”, като същевременно се избегне липсата на координация между управлението, бюджета и служителите, заети с обществени поръчки.
Предизвикателство 3: Отчетност пред кого?
При определянето на приоритетите, политиците трябва да решат кого са призвани първично да обслужват обществените поръчки – крайните потребители, правителството, частния сектор, медиите или обществото като цяло. Поради значимостта на заложените финансови интереси и тяхното потенциално влияние върху данъкоплатците и гражданите, обществените поръчки все повече се разглеждат като главен елемент на отчетността на правителството пред обществото по управлението на държавните средства.
· През последните години правителствата увеличиха контрола си и подобриха механизимите за отчетност при обществените поръчки. Основното предизвикателство е да се дефинира ясна система за одобрение и за поетата след това отговорност в условията на възложена вече обществена поръчка. Освен това, някои страни посочват, че срещат трудности при координацията на вътрешен контрол и външен одит при обществените поръчки. Засилва се разбирането, че вътрешният контрол и външният одит трябва да се основават на един подход базиран на риска, за да се разкрие, предотврати и избегне корупцията, в зависимост от вида на обществената поръчка (напр. специфика, сложност, стойност и обществена чувствителност) и на база на уязвимите етапи в процеса обществените поръчки.
· Системите за оспорване на правителствени решения са се превърнали в централен механизъм за участниците в търговете и другите заинтересовани лица, за потвърждаване на безпристрастността и почтеността на процеса, както в публичния, така и в частния сектор. Няколко държави са създали системи за разрешаване на съдебни спорове чрез извънсъдебни споразумения, свързани с публични поръчки, с цел постигане на ефектиктивно и навременно решение по възражения срещу решенията и за избягване на разходите за съдебни спорове. Освен участниците в търговете, длъжностните лица и другите заинтересовани лица са ангажирани в контрола върху обществените поръчки чрез система за административни жалби. Ситемата за разобличаване (whistleblowing) се използва в много малко страни, въпреки че притежава голям потенциал за насочване на вниманието към лошото управление в публичната администрация, включително и на обществените поръчки.
· Въпреки че държавите имат различни системи на отчетност и механизми за контрол, все по-често участниците в търговете, другите заинтересовани лица и широката общественост са ангажирани в мониторинга на процеса на обществените поръчки, чрез по-големия достъп до информация и чрез активно участие в процеса. Някои страни са въвели механизми за директен обществен контрол чрез включването на заинтересованите лица - не само представители на частния сектор, но и на крайните потребители, на гражданското общество, медиите или широката общественост – в подробни проверки за почтеността на процеса на обществените поръчки.
перспектива в развитието на обществените поръчки: възникващи тенденции
От организация основана на процеса към организация, основаваща се на знанията
Днес ролята на служителите като на обикновени посредници („при осъществяване на сделка“) се променя към управленска отговорност, обхващайки целия процес на обществените поръчки (от оценка на нуждата от поръчка до управлението на договора и плащането). В много страни процесът на обществени поръчки е делегиран на специализирани отдели и агенции, a на централния орган за обществени поръчки са възложени по-стратегически функции, като управлението на новите технологии, разпространението на знания и добри практики. Това може да е индикатор за една възникваща тенденция, която да се развие до организация на обществените поръчки, базирана на знанието. Поради по-малката си ангажираност в ежедневното управление, организацията се фокусира върху обмяната на информация между различни отдели и осигурява подходяща работна среда за получаване на качествен продукт срещу вложените средства.
Резултатите от направеното проучване потвърждават, че един от най-разпространените фактори за промяна при обществените поръчки е използването на нови информационни и комуникационни технологии. Те влияят на прилаганите политики и практики и предизвикват революция в начина на покупка на стоките и услугите. Също така те стават основен инструмент за насърчаване на прозрачността и за отчетност на служителите и изпълнителите на обществени поръчки. По-специално, осигуряват лесен и бърз достъп до информация в реално време, нови начини на взаимодействие между участниците в търговете и държавните служители, като улесняват мониторинга и проследяването на информацията по обществените поръчки.
Сближаване на инструментите, гарантиращи почтеност в публичния и частния сектор
Тъй като служителите, ангажирани с обществените поръчки работят в тясно взаимодействие с участниците в частния сектор, те се нуждаят от адекватна насока,
за да разработят и доставят качествен продукт срещу вложените пари. Усъвършенстването на професионализма изисква не само определени управленски процедури, но и ясни критерии за оценка и етични стандарти, за да се постигне тази задача. Държавите споделят необходимостта от разработването на кодекс за примерен модел на управление за служителите по обществени поръчки, дефиниращ ясно ограниченията и забраните, както и даващ препоръки за осъществяване на взаимодействието с частния сектор.
С нарастващите очаквания в обществото и потенциалните рискове за репутацията на отделни фирми и професии, частните играчи също започват да предприемат положителни стъпки в тази посока. Те разработват стандарти за почтеност и инструменти, например въвеждане на норми за почтеност и управление на качеството, кодекс за управление или заверка и одит от трета, независима страна, на системите за почтеност и прозрачност. Това повдига въпроса как правителствата биха могли да насърчат такива инициативи и при какви условия. При избора на изпълнител, трябва ли правителството да приложи критерии свъзани с корпоративната социална отговорност, и ако да, как се гарантира, че усилията са основателни и че критериите не ограничават изкуствено конкурсната процедура? Чрез сближаване на инструментите за осигуряване на почтеност, използвани от публичния и частния сектор, може да се съдейства за партньорството между държавата и потенциалните изпълнители на обществени поръчки .
Подробното познаване на условията за обществени поръчки като лост за по-широка промяна в икономически, социален и екологичен план
Обществените поръчки все повече се възприемат като инструмент на правителствена политика и лост за по-широки икономически, социални и екологични промени. В многостранните институции като Европейския съюз и Световната търговска организация се води дебат за степента, в която международните регулации дават възможност обществените поръчки да се разглеждат в по-широк смисъл отколкото бизнес процеса. Въпреки че държавите са загрижени за начина, по който икономическите, социалните и екологични критерии могат да бъдат използвани при обществените поръчки без да навредят на прозрачността на процеса, много малко са се опитали да се справят с проблема. Предизвикателството пред тях е как да включат икономическите, социалните или екологични съображения в процеса, като същевременно гарантират, че правителствените решения са безпристрастни и прозрачни.
Тъй като обществените поръчки нарастват в глобален мащаб, те се превръщат в глобален проблем. Решенията свързани с тях, представят и предизвикателствата за постигане на устойчивост в глобалната икономика. По-специално, една от трудностите за правителствата е да осъществяват мониторинг по изпълнението на контракта от изпълнителите, които често наемат подизпълнители, като се гарантира спазване на екологичните и трудови стандарти. Основна отговорност на правителствата е да определят и прилагат ясни обществени стандарти както към главния изпълнител така и към подизпълнителите, като дефинират отговорностите им за осигуряване почтеност.
Възможни бъдещи стъпки на ОИСР
Чрез създаването на по-добро разбиране за успешните стратегии и практики, за повече прозрачност при обществените поръчки, се стимулира развитието на незадължителен/необвързващ политически инструмент на международно ниво. На състоялия се през ноември 2006 г. „Симпозиум и глобален форум на ОИСР по Почтеност при обществените поръчки”, експерти от различни държави призоваха за създаване на Списък (Checklist) за стимулиране на прозрачността на всички етапи от обществените поръчки, от оценката на необходимостта от поръчка до управлението на договора и плащането. Списъкът може да включва основни крайъгълни камъни, т.е. политики и инструменти за стимулиране на почтеност, прозрачност и отчетност в процеса на обществените поръчки. Ще се проведе серия от регионални диалози, където Списъкът ще бъде проверен, за да е ясно дали този инструмент от политики може да се приложи в различни регионални контексти. Това ще ангажира всички заинтересовани страни в процеса и по-специално представители на правителството, на частния сектор, организации на гражданското общество и международни организации.
