Върховният административен съд в състав: председател: Константин Пенчев, и членове: Андрей Икономов, Жанета Петрова, Захаринка Тодорова, Илияна Дойчева, при участието на секретар-протоколиста Григоринка Любенова разгледа административно дело № 7894 по описа на Върховния административен съд - петчленен състав, за 2006 г., докладвано от съдията Андрей Икономов.
Производството е по реда на чл.23 от Закона за Върховния административен съд (ЗВАС). Образувано е по жалба на Националната развъдна асоциация на млеко- и месопроизводителите (НРАММП) - София, против Инструкция за взаимодействие между Агенция "Митници" (АМ) и Изпълнителна агенция по селекция и репродукция в животновъдството (ИАСРЖ) към министъра на земеделието и горите за повишаване ефективността на контрола върху вноса на чистопородни разплодни животни, хибриди и биологични продукти (инструкцията).
Съгласно чл.1 от инструкцията с нея се регламентира взаимодействието между АМ и ИАСРЖ с цел повишаване ефективността на контрола при вноса на чистопородни разплодни животни, хибриди и биологични продукти.
Недоволна от инструкцията, НРАММП я обжалва. Твърди, че с нея се създават правила за поведение не само за подчинените на АМ и ИАСРЖ органи, но и за всеки, който желае да осъществи внос и/или износ на чистопородни разплодни животни, хибриди и биологични продукти. Освен това инструкцията е издадена, без органите, които са я издали, да имат предоставена от закона компетентност за това. Молят да се обяви тя за незаконосъобразна и да се отмени от ВАС.
Ответната страна - директорът на АМ, чрез процесуалния си представител, счита жалбата за недопустима поради характера й на вътрешноведомствен акт. Алтернативно се развиват доводи за неоснователност на жалбата.
Ответната страна - изпълнителният директор на ИАСРЖ, чрез процесуалния си представител, също счита жалбата за недопустима и неоснователна.
Жалбата е насочена против подзаконов нормативен акт, поради което подаването є не е ограничено със срок. Предвид характера на обжалвания акт, за всеки член на обществото съществува правен интерес от проверка законосъобразността и валидността му, без да е необходимо доказването на непосредствен пряк личен интерес от обжалването.
Неоснователен е доводът, развит от процесуалните представители на АМ и ИАСРЖ за недопустимост на жалбата, предвид характера на инструкцията като вътрешнослужебен акт. Видно от текста на чл.7, ал. 2 и 5, с него се създават задължения не само за подчинените служители от системата на двете агенции, но и за всеки един вносител на чистопородни разплодни животни, хибриди и биологични продукти. Действието на инструкцията не е ограничено със срок. Тя не е издадена по конкретен, единичен случай, поради което е налице действие на акта по отношение на неопределен и неограничен брой лица (вносители). Спрямо тях той има многократно правно действие. По изложените съображения обжалваната инструкция се явява от категорията на подзаконовите нормативни актове, а не вътрешноведомствен такъв, поради което Върховният административен съд (ВАС), петчленен състав, приема, че жалбата против него е процесуално допустима.
ВАС, за да се произнесе, прие за установено от фактическа страна следното:
Обжалваната инструкция не е обнародвана в "Държавен вестник". Същата е публикувана само в уебстраницата на АМ на интернет адрес www.customs.government.bg.
Съгласно чл.44а, ал. 1 от Закона за животновъдството (ЗЖ) ИАСРЖ контролира вноса и износа на разплодни животни и биологични продукти. Условията и редът за провеждане на контрола на вноса и износа на тези животни и продукти се уреждат с наредба на министъра на земеделието и горите (ал. 2).
Съгласно чл.7, ал. 3 от Закона за нормативните актове (ЗНА) с инструкция висшестоящ орган дава указания до подчинени нему органи относно прилагане на нормативен акт, който той е издал или чието изпълнение трябва да обезпечи.
До момента на произнасяне на настоящия съдебен състав министърът на земеделието и горите не е издал наредба, уреждаща условията и реда за провеждане на контрола на вноса и износа на разплодни животни и биологични продукти.
Видно от текстовете на чл.7, ал. 1, т. 4, чл.11, ал. 1, т. 4 от инструкцията, с тях се въвеждат изисквания към вносителите на чистопородни разплодни животни и хибриди, каквито не съществуват в закона. С други текстове (чл.7, ал. 2 - 5, чл.8, 9, 10 и 12) се уреждат условията и редът за контрол върху вноса на посочените животни и продукти.
При така установеното следва да се приеме, че обжалваната инструкция е издадена при допуснато съществено нарушение на изискванията за обнародване за нормативен акт. Съгласно чл.5, ал. 5, изр. 1 от Конституцията на Република България всички нормативни актове се обнародват. Липсата на обнародване на инструкцията води до липса на предписана от Конституцията форма. Нарушаването на предписаната форма от своя страна води до нищожност на акта. Въпреки това, безспорно между страните по делото е, че тя се прилага от АМ и ИАСРЖ.
Инструкцията не отговаря на съдържанието, което трябва да има съгласно чл.7, ал. 3 ЗНА. В нея липсва указание на висшестоящ орган до подчинени нему органи относно прилагане на нормативен акт, който той е издал или чието изпълнение трябва да обезпечи. Освен това тя се явява издадена от органи, които не са овластени да решават въпросите, уредени с нея. Безспорно чл.44а, ал. 1 ЗЖ вменява задължения за контрол на вноса и износа на разплодни животни и биологични продукти на ИАСРЖ. В същото време обаче законът е предвидил условията и редът за провеждане на този контрол, т. е. начинът за осъществяването му да се уреди с наредба, издадена от министъра. При посочените норми на инструкцията фактически директорите на АМ и ИАСРЖ са влезли в прерогативите на министъра на земеделието и горите, предоставени му с чл.44а, ал. 2 ЗЖ. Те са издали акт, регулиращ условията и реда за осъществяване на контрола върху вноса и износа на разплодни животни и биологични продукти, без да имат законово право на това. Инструкцията се явява издадена от органи, които не притежават необходимата за това материална компетентност, на което основание тя също е нищожна.
Констатираната нищожност поради нарушаване на предписаната форма и липса на материална компетентност на издателите на акта следва да се обяви, поради което и на основание чл.23 във връзка с чл.29 ЗВАС Върховният административен съд, петчленен състав,

РЕШИ:

Обявява нищожността на Инструкция за взаимодействие между Агенция "Митници" и Изпълнителна агенция по селекция и репродукция в животновъдството към министъра на земеделието и горите за повишаване ефективността на контрола върху вноса на чистопородни разплодни животни, хибриди и биологични продукти.
Решението е окончателно и влиза в сила от момента на обнародването му в "Държавен вестник".

Председател: Константин Пенчев