Върховният административен съд в състав: председател: Венета Марковска, и членове: Веселин Ангелов, Веселина Тенева, Ваня Пунева, Милка Панчева, при участието на секретар-протоколиста Григоринка Любенова разгледа административно дело № 4773 по описа на Върховния административен съд - петчленен състав, за 2004 г., докладвано от председателя Милка Панчева.
Производството е по чл.23 от Закона за Върховния административен съд (ЗВАС).
Подадени са жалби от: Данчо Цветанов Стоянов, Калоян Драгомиров Драганов, Валери Василев Христов, Иво Димитров Георгиев, Драгомир Василев Дановски, Пене Владимиров Алексиев, Антон Тодоров Маринов, Николай Иванов Иванов, Лъчезар Любенов Калоянов, Георги Христов Ванев, Мария Дончева Пенева, Сашо Матеев Матеев, Георги Здравков Марков и Ивайло Николов Гъргов, против разпоредбата на чл.251, ал. 1, т. 6 от Правилника за прилагане на Закона за Министерството на вътрешните работи (ППЗМВР), приет с ПМС № 212 от 1998 г. (обн., ДВ, бр. 113 от 1998 г.; изм., бр. 37 от 1999 г., бр. 70 от 1999 г. - Решение № 4049 от 1999 г. и Решение № 4209 от 1999 г. на Върховния административен съд, бр. 62 и 92 от 2000 г., бр. 4 от 2001 г., бр. 8 и 28 от 2002 г., бр. 39 от 2003 г., бр. 37 и 65 от 2004 г.). Излагат се твърдения за наличие на основания, сочещи нищожност на атакуваната разпоредба. В чл.3, ал. 1 ЗНА е предвидено, че в материята, до която се отнася, законът трябва да уреди пълно всички обществени отношения, които се поддават на трайна уредба. Законът може да предвиди да се издаде подзаконов нормативен акт, но само за урегулиране на другите отношения. Първичното регулиране на обществени отношения е от изключителна компетентност на законодателя. Законовата делегация на чл.253, ал. 2 ЗМВР овластява органите на изпълнителната власт да посочат в правилник обстоятелствата по т. 5, но не и да бъдат определяни причините, които правят лицето негодно да изпълнява служебните си задължения в МВР. Термините "обстоятелства" и "причини" не са синоними, Министерският съвет е излязъл извън рамките на своята компетентност, дадена му от Конституцията на Република България и законите. Релевира се оплакване и за незаконосъобразност - посочената разпоредба противоречи на действителната цел на чл.253, ал. 1, т. 5 от Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР) и на разпоредбата на чл.33 от Закона за административното производство (ЗАП). В чл.251, ал. 1 ППЗМВР от т. 1 до т. 5 са дадени конкретни причини, при които служителят от МВР следва да се счита за негоден да изпълнява служебните си задължения, критериите са ясни и могат да бъдат предмет на съдебен контрол по процедурата, предвидена в ЗВАС. Разпоредбата на чл.251, ал. 1, т. 6 ППЗМВР е в противоречие с чл.9 от Закона за нормативните актове (ЗНА) за кратко, ясно и точно формулиране на разпоредбите. Липсва ясно и точно обяснение на понятието "психологическа несъвместимост за работа в МВР". Единственият критерий за преценка е становището на специалист-психолог от Института по психология към МВР, който работи с твърде абстрактни и относителни правила в психологията. Неговото заключение не подлежи на обжалване съгласно чл.27, т. 3 от Инструкция I-37 на министъра. С това действията на администрацията се оказват безконтролни въпреки категоричната забрана на чл.120, ал. 2 от Конституцията на Република България.
Ответниците по жалбата - Министерският съвет и министърът на вътрешните работи, изразяват становище за неоснователност на жалбата. На основание законова делегация и в рамките на предоставената му компетентност Министерският съвет с Постановление № 212 от 1998 г. е приел Правилника за прилагане на ЗМВР. Обжалваната разпоредба на чл.251, ал. 1, т. 6 ППЗМВР не е нищожна, издадена е в изпълнение на закона, при наличие на законова делегация от компетентен орган. Специфичните дейности и задачи, осъществявани от служителите на МВР съобразно законово регламентирани функции на министерството по защита на националната сигурност и охраната на обществения ред в Република България, налагат специални психологически критерии за оценка на личния състав. Посредством нормата на чл.153, т. 4 ЗМВР тези правомощия са вменени в изключителна компетентност на Института по психология на МВР, който посредством прилагане на специфични научни и изследователски методи и правила извършва първичен и вторичен психологически подбор на служителите в МВР.
Върховният административен съд, петчленен състав, след като обсъди събраните по делото писмени доказателства и извърши правен анализ на цитираните в жалбата норми, приема за установено следното:
Жалбата е процесуално допустима. Предмет на съдебния контрол за законосъобразност е подзаконов нормативен акт, насочен към неограничен кръг адресати, поради което правен интерес от обжалването му имат всички физически и юридически лица, които считат, че този акт противоречи на норми от по-висока степен. Процесуалното право на жалба се упражнява от всяко заинтересовано лице, без да е необходимо доказване наличието на пряк, личен интерес. Съгласно чл.13, ал. 1 ЗВАС жалба или протест срещу нормативен акт се подават без ограничение във времето.
По съществото на жалбата:
Правилникът е подзаконов нормативен акт, който съгласно чл.7, ал. 1 ЗНА се издава за прилагане на закон или указ в тяхната цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност. Правилникът за прилагане на Закона за Министерството на вътрешните работи е приет с ПМС № 212 от 1998 г., обнародван в ДВ, бр. 113 от 1998 г. и е издаден на основание § 7 от преходните и заключителните разпоредби на ЗМВР.
В разпоредбата на чл.253, ал. 1 ЗМВР нормативно са установени хипотезите на освобождаване от служба на държавните служители в МВР. В т. 5 от нормата е предвидено прекратяване на служебното правоотношение по причини, които правят лицето негодно да изпълнява служебните си задължения. Законодателят в чл.253, ал. 2 ЗМВР изрично е уредил правното положение - обстоятелствата по т. 5 да бъдат установени от този закон и от правилник. В изпълнение на тази законова делегация Министерският съвет е заложил именно в чл.251, ал. 1 ППЗМВР различните факти, които следва да се възприемат като осъществяващи фактическия състав на чл.253, ал. 1, т. 5 ЗМВР. С уточняването в норми от правилника на обстоятелства, заложени в закона, за чието прилагане е приет съответният правилник, Министерският съвет не е излязъл извън предоставените му от Конституцията и закона правомощия.
Съдът не споделя възражението в жалбата, че между понятията "обстоятелства" и "причини" има съществено различие в смисловото съдържание. "Обстоятелство" е факт, явление и др., което съпътства извършването или осъществяването на някакво действие, а "причина" е явление, което предхожда и задължително поражда определено друго явление. И при двете думи смисловото съдържание предполага наличие на конкретни явления, в случая изброени в чл.251, ал. 1, т. 1 - 7 ППЗМВР, които да предпоставят прекратяване служебното правоотношение на служител в МВР. При конкретизирането в чл.251, ал. 1 ППЗМВР на причините, които правят лицето негодно да изпълнява служебните си задължения в министерството, няма подмяна на волята на законодателя, заложена в чл.253, ал. 1, т. 5 ЗМВР.
По изложените съображения съдът приема, че не е налице нищожност на разпоредбата на чл.251, ал. 1 ППЗМВР.
Съгласно чл.15, ал. 1 ЗНА нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен.
В разпоредбата на чл.251, ал. 1, т. 6 ППЗМВР е визирана като причина, която прави лицето негодно да изпълнява служебните си задължения в министерството, "психологическа несъвместимост за работа в МВР, установена от Института по психология на МВР".
В чл.193, ал. 1 ЗМВР и чл.122, ал. 1 ППЗМВР като абсолютно кадрово изискване за приемане на работа кандидати за държавни служители в МВР е заложено условието те да бъдат физически здрави и психологически годни за съответното направление на дейност в МВР. Пояснение за завишените изисквания към кандидатите за работа в системата на МВР може да се извлече от разпоредбата на чл.1, ал. 1 и 2 ЗМВР, визираща основните принципи, дейностите, правата, задълженията и отговорностите на личния състав на МВР за защита на националната сигурност и опазването на обществения ред.
При това нормативно установено изискване към служителите в системата на МВР логично е тежките нарушения на здравословното състояние (физически и психологически) да бъдат предпоставка за прекратяване на служебните правоотношения. Освобождаването от служба по здравословни причини е самостоятелно основание за прекратяване на служебното правоотношение по чл.253, ал. 1, т. 3 ЗМВР. В тази връзка съдът счита, че заложената в чл.251, ал. 1, т. 6 ППЗМВР предпоставка за освобождаване от служба "психологическа несъвместимост за работа в МВР", включена в обхвата на нормата на чл.253, ал. 1, т. 5 ЗМВР, не противоречи на нормативен акт от по-висока степен.
Според текста на чл.251, ал. 1, т. 6 от правилника психологическата несъвместимост за работа в МВР се установява от Института по психология на МВР. Безспорен е фактът, че този институт е на директно подчинение на министъра на вътрешните работи, който утвърждава както правилник за неговата дейност, така и инструкция, с която се определят условията и редът за осъществяване на психологическия подбор и реподбор на държавните служители - офицери, сержанти и граждански лица в Министерството на вътрешните работи. От ответниците по делото не се оспорва фактът, че извършената "психологична експертна оценка" от психолог към Института по психология на МВР съобразно утвърдения от министъра ред не подлежи на контрол и ревизия пред никакъв орган. С това се създават възможности за неотстранимост на допускани неточности при преценката, злоупотреба с право от страна на експертите и лишаване от право на защита на заинтересованите лица. В случай на изготвена еднолично от експерт към института психологична оценка "несъвместим с изискванията за работа в МВР", без тази преценка да бъде предмет на контрол от никой орган или инстанция, министърът на вътрешните работи в условията на обвързана компетентност задължително издава заповед за освобождаване от служба на лицето.
Макар да съществува правото на служителя да обжалва заповедта на министъра по реда на чл.258 ЗМВР, това всъщност е само формална възможност, тъй като заключението на експерта от института, съставляващо единственото фактическо основание за издаване на административния акт на министъра, не подлежи на контрол. Важността и спецификата на дейностите, осъществявани от служителите на МВР по защита на националната сигурност и обществения ред в България, не може да бъде поставена над конституционното право на всеки гражданин по чл.120, ал. 2 от Конституцията на Република България да търси защита на своите интереси чрез установеното право да обжалва всички административни актове, които засягат интересите му, освен изрично посочените със закон.
В Закона за здравето (ДВ, бр. 70 от 2004 г.) в раздел IV "Медицинска експертиза" е предвиден ред за защита интересите на заинтересованите лица и установяване контрол върху актовете, удостоверяващи временна или трайна нетрудоспособност на гражданите. В чл.112, ал. 1 от този закон е предвидено обжалване на: решението на Лекарската консултативна комисия (ЛКК) в 14-дневен срок от получаването му пред Териториалната експертна лекарска комисия (ТЕЛК); срещу решенията на ТЕЛК в 14-дневен срок от получаването им пред Националната експертна лекарска комисия (НЕЛК); срещу решенията на НЕЛК - пред Софийски градски съд по реда на ЗАП. Осъществяването на съдебен контрол върху актовете на НЕЛК, от които произтичат значими трудовоправни, финансови, социални и други последици за заинтересованите лица, е гаранция за защита на основни конституционни права на гражданите, за обективност и безпристрастност при установяване на здравословното им състояние.
Би следвало експертните решения за установяване състоянието на "психологическа несъвместимост за работа в МВР" да бъдат подчинени на същия контрол за правилност и законосъобразност от няколко независими експерта и от съд както при установяване на физическото здравословно състояние на дадена личност.
Съгласно чл.2, ал. 1 ЗМВР върху дейността на МВР се упражнява граждански контрол от предвидените в Конституцията и в този закон органи. В ал. 2 от същата норма гражданският контрол е визиран като основен принцип за гарантиране върховенството на гражданското общество над органите на министерството за поддържане на конституционния ред в страната.
Съдът счита, че заложеното в чл.251, ал. 1, т. 6 ППЗМВР установяване на психологическата несъвместимост за работа в МВР единствено от Института по психология на МВР и липсата на контрол върху тази дейност и върху изготвяните експертни оценки е в противоречие с нормата на чл.2 ЗМВР и на разпоредби от Закона за здравето. Установеното противоречие на обжалвана разпоредба с материалноправни разпоредби на актове от по-висока степен е основание за отмяна по чл.12, т. 4 ЗВАС. Атакуваният текст е в несъответствие и с целта на закона, което също е основание за отмяна по чл.12, т. 5 ЗВАС.
По изложените съображения следва да бъде отменена нормата на чл.251, ал. 1, т. 6 ППЗМВР в частта "установена от Института по психология на МВР".
Водим от горното и на основание чл.23 във връзка с чл.12, т. 4 и 5 ЗВАС Върховният административен съд, 5-членен състав,
РЕШИ:
Отменя като незаконосъобразна разпоредбата на чл.251, ал. 1, т. 6 от Правилника за прилагане на Закона за Министерството на вътрешните работи в частта "установена от Института по психология на МВР".
Решението не подлежи на обжалване и влиза в сила от датата на обнародването му в "Държавен вестник".
Председател: Константин Пенчев
