Върховният административен съд в състав: председател: Венета Марковска, и членове: Бисерка Коцева, Дима Йорданова, Елена Златинова, Татяна Хинова, при участието на секретар-протоколиста Григоринка Любенова разгледа административно дело № 9644 по описа на Върховния административен съд - петчленен състав, за 2004 г., докладвано от съдията Елена Златинова.

Производството по делото е по реда на чл.23 във връзка с чл.5, т. 1 ЗВАС.

Образувано е по жалба на Росен Владимиров - областен управител на област с административен център София (наричана още област София), подадена срещу Правилника за организацията и дейността на регионалните съвети за развитие (изписван по-нататък за краткост ПОДРСР или правилника), издаден от министъра на регионалното развитие и благоустройството (ДВ, бр. 79 от 2004 г.).

С жалбата се иска отмяна изцяло на атакувания подзаконов нормативен акт като противоречащ на нормативни актове от по-висш ранг. Конкретно се поддържа противоречие на чл.14 ПОДРСР с чл.6, ал. 3, т. 6, чл.6, ал. 4 и чл.23 от Закона за регионалното развитие (ЗРР) и на целите на този закон, както и на ПМС № 109 от 2004 г. за определяне на центровете на районите за планиране (ДВ, бр. 49 от 2004 г.).

Пред петчленния състав жалбоподателят се представлява от юрисконсулт Ангелов, надлежно упълномощен, който поддържа жалбата. В съдебно заседание устно, както и в представената писмена защита изрично конкретизира, че иска отмяна само на чл.9, 14 и § 2 ПОДРСР като противоречащи на материалноправни разпоредби, несъответстващи на целта на ЗРР и издадени при липса на материална компетентност за министъра на регионалното развитие и благоустройството. Оплакванията акцентират върху текстовете в тези разпоредби, с които Софийска област се определя като седалище на Регионалния съвет за развитие (РСР) и на Дирекцията за техническо съдействие, координация и управление на регионални програми и планове (ДТСКУРПП) за Югозападния район за планиране и осигуряваща средства за дейността на тези структури. Твърди, че с Постановление № 109 от 28.V.2004 г. Министерският съвет е определил София като център на Югозападен район за планиране, като понятието "София" не е употребено в географски смисъл, а в смисъл на административен център на териториалната единица област София. Поради това счита, че министърът на регионалното развитие и благоустройството, като е предвидил ДТСКУРПП да бъде създадена в областната администрация на Софийска област (чл.14), както и осигуряването на средствата за дейността на РСР за Югозападен район за планиране в бюджета на Софийска област (чл.9, ал. 1) и свикването на първото заседание на същия РСР от областния управител на Софийска област (§ 2 ПЗР), е излязъл извън делегацията, предоставена му с чл.22, ал. 2 ЗРР. В обжалваната част тези норми били първични по съдържание, в нарушение на чл.7, ал. 1 от Закона за нормативните актове преуреждали вече уредени от ЗРР правоотношения. Освен това създаването на посочените структури за Югозападен район за планиране към Софийска област вместо към област София било в противоречие с целите на чл.2 и 3 ЗРР центровете на районите за планиране да бъдат съсредоточени в съответния най-голям областен град и се правело явно разграничение между Софийска област и областните администрации в останалите райони за планиране.

Ответният министър на регионалното развитие и благоустройството се представлява от юрисконсултите Йорданова и Добрева, надлежно упълномощени. Същите оспорват допустимостта на жалбата с аргумент, че обжалваният правилник урежда права и задължения за подчинени на министъра на регионалното развитие и благоустройството органи и в този смисъл представлява вътрешен акт, неподлежащ на съдебен контрол съгласно чл.7, т. 3 ЗВАС. Поддържа се и липса на правен интерес за жалбоподателя. Алтернативно се твърди неоснователност на жалбата. В ПМС № 109 от 2004 г. понятието "София" било определено като географско наименование на населеното място, което е център на две областни администрации - на област София и на Софийска област, и поради това министърът на регионалното развитие и благоустройството бил уредил само съсредоточаването на бюджетните средства за издръжка дейността на РСР за Югозападен район за планиране, като в съответствие с чл.44, ал. 1 от Указ № 883 от 1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове (ЗНА) изчерпателно уреждал възложената му с чл.22, ал. 2 ЗРР материя.

Върховният административен съд, петчленен състав, по допустимостта на жалбата установи следното:

Съгласно чл.22, ал. 2 ЗРР организацията и дейността на регионалния съвет за развитие се уреждат с правилник, издаден от министъра на регионалното развитие и благоустройството. На основание тази законова делегация с нормите на ПОДРСР се регламентират правила относно състава, структурата, реда за провеждане на заседанията и вземане на решенията от РСР във всеки от 6-те райони за планиране, определени в чл.6, ал. 1 ЗРР. По смисъла на чл.21 ЗРР РСР е орган за провеждане на държавната политика за регионално планиране на ниво район на планиране, председателства се на ротационен принцип за една година от областните управители на областите, включени в съответния район за планиране, негови членове са областните управители на областите, включени в съответния район за планиране, по един представител на общините от всяка област, както и по един представител на 7 изрично изброени министерства. Съгласно чл.21, ал. 7 ЗРР средствата, необходими за дейността на РСР, се предвиждат в бюджета на областната администрация в центъра на района за планиране, която осигурява и условия за дейността му. От това следва, че РСР не е подчинен на министъра на регионалното развитие и благоустройството, както и че обжалваният ПОДРСР няма вътрешноведомствен характер и не попада в изключението по чл.7, т. 3 ЗВАС. Този правилник представлява подзаконов нормативен акт и подлежи на обжалване пред ВАС по реда, указан в чл.23 във връзка с чл.5, т. 1 ЗВАС.

Съгласно чл.13, ал. 1 ЗВАС жалба или протест срещу нормативен акт се подават без ограничение във времето. Поради юридическата сила на нормативния акт презумира се наличието на пряк интерес от обжалването му за всеки правен субект - физическо или юридическо лице. Независимо от това в конкретния случай жалбоподателят обосновава и пряк интерес, тъй като тази област има за административен център град София, а атакуваните разпоредби се отнасят до Югозападен район за планиране, чийто център е София. С оглед на тези постановки петчленният състав намира подадената жалба за процесуално допустима.

След като обсъди доводите на страните, по същество петчленният състав установи следното:

Член 9 и § 2 от ПЗР на правилника се отнасят до РСР и имат следното съдържание:

"Чл. 9. (1) Средствата, необходими за дейността на съвета, се предвиждат в рамките на бюджета за съответната година на областната администрация в центъра на района за планиране, а за Югозападния район за планиране - в областната администрация на Софийска област.
(2) Пътни, дневни и квартирни разноски, направени от членовете на съвета във връзка с работата му в него, се поемат от съответните министерства, областни администрации и общини. Разходите на поканените по чл. 6 лица са за тяхна сметка.

§ 2. Първото заседание на регионалния съвет за развитие в съответния район за планиране се насрочва от областния управител на областта, където е центърът на района за планиране, а за Югозападен район за планиране - от управителя на Софийска област, в едноседмичен срок след определяне на членовете му."

Основните въпроси относно РСР са уредени в ЗРР, а по силата на делегацията по чл.22, ал. 2 ЗРР на министъра на регионалното развитие и благоустройството е възложено да издаде правилник за организацията и дейността им. Съгласно чл.7, ал. 1 от Закона за нормативните актове правилник се издава за прилагане на закон, като по смисъла на чл.3 ЗНА с правилника могат да бъдат уредени само отношенията, които законът не е уредил.

Видно от законовата уредба, в чл.6 ЗРР за Република България са определени 6 района за планиране, обозначени с наименование и териториален обхват, сред които е и Югозападен район за планиране, обхващащ областите София, Софийска, Кюстендил, Благоевград и Перник. Центърът на всеки район за планиране следва да се конкретизира от Министерския съвет по реда на чл.6, ал. 4 ЗРР. На това основание с ПМС № 109 от 2004 г. са определени центровете на 6-те района за планиране, като 5 от тях представляват и административни центрове на области със същото наименование. За център на Югозападен район за планиране е визирана София, която е административен център на две области, създадени с Указ № 1 на президента на Република България (ДВ, бр. 2 от 1999 г.) под № 23 и № 24. Тези две области не са наименовани, обозначени са по един и същ начин "област с административен център град София" и се различават само по териториален обхват. На практика разграничението между тях е проведено в придобилите гражданственост наименования област София (№ 23 в указа) и Софийска област (№ 24 в указа). Тези наименования са ползвани в ПОДРСР и в подадената жалба, поради което и съдът, за яснота, си служи с тях. Изясняването на тези въпроси е във връзка с предмета на жалбата и компетентността на органа, който следва да определи мястото на РСР и ДТСКУРПП в Югозападен район за планиране.

Както се цитира по-горе, съгласно чл.21, ал. 1 ЗРР регионалните съвети за развитие се създават в районите за планиране, като средствата, необходими за дейността им, се предвиждат по бюджетите на областните администрации в центровете на районите за планиране, които осигуряват и условията за дейността им (чл.21, ал. 7). Към същите областни администрации в центровете на районите за планиране се създават дирекции за техническо съдействие, координация и управление на регионални програми и планове (наричани по-нататък за краткост ДТСКУРПП) - чл.23, ал. 1 ЗРР. От тези норми следва изводът, че създаването на РСР и на ДТСКУРПП е определено със закон към областната администрация в центъра на района за планиране. От връзката между чл.6, ал. 4 и чл.21, ал. 7 ЗРР е безспорно, че при упражняване правомощията си по чл.6, ал. 4 ЗРР Министерският съвет трябва да държи сметка дали в избрания от него център на съответния район за планиране има областна администрация, към която да бъдат създадени предвидените структури. В този смисъл центърът на района за планиране, разбиран като географско понятие, трябва да бъде и административен център на областната администрация със същото наименование. Така разбирани, с ПМС № 109 от 2004 г. законовата цел е постигната за пет от районите за планиране, но не и за Югозападния район. По начина, по който Министерският съвет за център на Югозападен район за планиране е определил София, без да е съобразено, че тя е център на две областни администрации, няма яснота към коя от тях следва да бъдат създадени и бюджетно осигурени РСР и ДТСКУРПП за този район за планиране. Очевидно, по отношение на Югозападния район за планиране определянето на неговия център следва да бъде конкретизирано и с посочване на областната администрация, която го администрира.

С обжалваните чл.9, ал. 1, чл.14 и § 2 ПОДРСР е направен опит тази неяснота да бъде отстранена, като Софийска област е определена за областна администрация в центъра на района за планиране. Изразът "Средствата, необходими за дейността на съвета, се предвиждат в рамките на бюджета за съответната година на областната администрация в центъра на района за планиране", съдържащ се в чл.9, ал. 1 от правилника, дословно възпроизвежда законовия текст на чл.21, ал. 7 ЗРР и противоречи на чл.3 ЗНА, поради което следва да бъде отменен. Що се отнася до израза "а за Югозападния район за планиране - в областната администрация на Софийска област", съдържащ се в чл.9, ал. 1 от правилника, както и до израза "а за Югозападен район за планиране - от управителя на Софийска област", съдържащ се в § 2 ПОДРСР, министърът на регионалното развитие и благоустройството по същество е дописал съответните текстове в ЗРР, като е определил създаването на РСР за Югозападен район за планиране към Софийска област. По този начин е надхвърлил предоставената му с чл.22, ал. 2 ЗРР делегация и е иззел компетентността на Министерския съвет по чл.6, ал. 4 ЗРР относно Югозападния район за планиране. Неоснователно ответната страна се позовава на чл.44, ал. 1 от Указ № 883 от 1974 г. за прилагане на ЗНА. Въведената с ПМС № 109 от 2004 г. неяснота относно обстоятелството коя от двете области с административен център град София се определя за център на Югозападния район за планиране, не може да бъде отстранена с подзаконова разпоредба, която тълкува волята на Министерския съвет. Органът, издал обжалвания ПОДРСР, няма такава компетентност и затова в тази им част разпоредбите са незаконосъобразни и следва да бъдат отменени.

Следва да бъде отхвърлена като неоснователна жалбата за отмяна на чл.9, ал. 2 ПОДРСР и останалата част от § 2 на същия правилник. С тези разпоредби министърът на регионалното развитие и благоустройството е създал правила в рамките на делегираната му компетентност, които не противоречат на законова норма.

Основателна е жалбата за отмяна и на чл.14 ПОДРСР, която гласи: "Дирекции за техническо съдействие, координация и управление на регионални програми и планове се създават в областните администрации в центъра на района за планиране, а за Югозападен район за планиране - в областната администрация на Софийска област."

Съгласно чл.24, ал. 2 ЗРР устройството и дейността на ДТСКУРПП по ал. 1 се уреждат с правилник, издаден от министъра на регионалното развитие и благоустройството след съгласуване с министъра на финансите, министъра на икономиката, министъра на труда и социалната политика, министъра на земеделието и горите, министъра на околната среда и водите, министъра на транспорта и съобщенията и министъра на държавната администрация. Това е друга законова делегация за издаване на друг подзаконов нормативен акт от министъра на регионалното развитие и благоустройството при процедура за съгласуване, каквато не се предвижда при делегацията по чл.22, ал. 2 ЗРР. Поради това дейността относно ДРСКУРПП не може да бъде предмет на уреждане в ПОДРСР, в т.ч. и относно осигуряване на средствата за тяхната дейност, тъй като се нарушава чл.12 ЗНА. Освен като издадена при неспазена процедура и непочиваща на делегацията по чл.22, ал. 2 ЗРР, тази норма е и незаконосъобразна. В основната си част тя урежда въпрос, който е регламентиран в чл.23, ал. 1 ЗРР, а в частта й, с която предвижда създаването на ДТСКУРПП за Югозападен район за планиране в областната администрация на Софийска област, дописва ЗРР. Както се посочи по-горе, София е център на Югозападен район на планиране и на две областни администрации и определянето на която и да е от тях за "областна администрация в центъра на района за планиране" по смисъла на чл.23, ал. 1 ЗРР не е от компетентност на министъра на регионалното развитие и благоустройството.

Така мотивиран, Върховният административен съд, петчленен състав, на основание чл.23 ЗВАС

РЕШИ:

Отменя като незаконосъобразни чл.9, ал. 1, чл.14 и израза "а за Югозападен район за планиране - от управителя на Софийска област", съдържащ се в § 2 ПЗР на Правилника за организацията и дейността на регионалните съвети за развитие, издаден от министъра на регионалното развитие и благоустройството.

Отхвърля като неоснователна жалбата в останалата й част.

Решението не подлежи на обжалване и влиза в сила от деня на обнародването му в "Държавен вестник".

Председател: Константин Пенчев