Върховният административен съд в състав: председател: Бисерка Коцева, и членове: Йордан Константинов, Анна Димитрова, Мариника Чернева, Румяна Монова, при участието на секретар-протоколиста Милка Ангелова разгледа административно дело № 5850 по описа на Върховния административен съд - петчленен състав, за 2006 г., докладвано от съдията Йордан Константинов.
Производството е по реда на чл.23 от Закона за Върховния административен съд.
Образувано е по жалба на Ивайло Петров Симеонов от Русе против разпоредби на Устройствения правилник на Агенцията по заетостта, приет с ПМС № 125 от 2004 г. (обн., ДВ, бр. 53 от 2004 г., в сила от 22.06.2004 г.; изм., бр. 83 от 2005 г., в сила от 18.10.2005 г.; изм. и доп., бр. 38 от 2006 г., в сила от 1.04.2006 г., бр. 48 от 2006 г., в сила от 1.05.2006 г.). В жалбата се твърди, че разпоредбите на Устройствения правилник на Агенцията по заетостта са незаконосъобразни по следните причини:
1. Разпоредбата на чл.18, ал. 1, изречение второ противоречи на разпоредбите на чл.11 ЗА (Закон за администрацията) и чл.7, ал. 5 ЗНЗ (Закон за насърчаване на заетостта), тъй като с атакуваната норма незаконосъобразно е делегирано правомощие на министъра на труда и социалната политика да определя седалището и териториалния обхват на дирекциите "Бюро по труда", както и е нарушен принципът в административното право органът, на когото са делегирани нормативни правомощия, не може да ги предоставя другиму, който принцип вече е залегнал нормативно и в разпоредбата на чл.76, ал. 2 АПК (Административно-процесуален кодекс). Посочва се още, че този принцип се подкрепя при тълкуване по аналогия и от разпоредбата на чл.6, ал. 1 и 2 от действащия ЗАП и е намерил израз в съдебната практика - аргумент от Тълкувателно решение № 4/2004 г. на Общото събрание на Върховния административен съд. Според жалбоподателя оспорваната разпоредба на чл.18, ал. 2 противоречи и на нормата на чл.15, ал. 1 ЗНА (Закон за нормативните актове).
2. Разпоредбата на чл.18, ал. 3 от Устройствения правилник на Агенцията по заетостта противоречи освен на вече цитираните разпоредби на чл.11 ЗА и чл.7, ал. 5 ЗНЗ, така също и на разпоредбата на чл.4 ЗА, като с тази норма покрай закона (praeter legume) се създава възможност да се учредяват (откриват) нови по вид административни звена, както и възможност тяхното учредяване да се извърши с акт, различен от Устройствения правилник.
3. Разпоредбата на чл.18, ал. 5 от Устройствения правилник противоречи на нормата на чл.55 ЗА по съображенията, изложени по т. 1 на жалбата.
4. Разпоредбата на чл.16, ал. 5 от Устройствения правилник противоречи на нормата на чл.55 ЗА по съображенията, изложени по т. 1 на жалбата.
5. Разпоредбата на чл.5, ал. 1, т. 7 по отношение на израза "определя числеността" противоречи на нормата на чл.55 ЗА по съображенията, изложени по т. 1.
6. По аналогични аргументи противоречи на закона и нормата на чл.5, ал. 1, т. 22 от Устройствения правилник.
7. Нормите на чл.4, ал. 2 и 3 от Устройствения правилник противоречат на чл.54, ал. 8 ЗА, съгласно който при осъществяване на своята дейност изпълнителният директор може да създава съвети като консултативни звена за решаване на проблеми от неговата компетентност, както и работни групи за изпълнение на конкретни задачи, а съвети се създават след съгласуване с министъра, към когото е създадена агенцията, на когото се представят и ежегодни отчети за дейността им. Според жалбоподателя възможността изпълнителният директор да бъде подпомаган от заместници следва да е предвидена изрично в закона - по аргумент от чл.10, изречение второ и чл.47, ал. 5 ЗА. Посочва се още, че тези разпоредби противоречат на цитираните вече норми на чл.11 ЗА и чл.7, ал. 5 ЗНЗ, разгледани във връзка с чл.12 ЗНА.
По изложените съображения моли Върховният административен съд да отмени визираните в точки 1 - 7 от жалбата разпоредби и части от разпоредби от Устройствения правилник на Агенцията по заетостта.
Ответникът по жалбата - Министерският съвет на Република България, чрез своя процесуален представител изразява становище, че жалбата е неоснователна и следва да бъде оставена без уважение. Посочва се, че направените оплаквания за незаконосъобразност на разпоредби на Устройствения правилник на Агенцията по заетостта са неоснователни, като се излагат и съответните доводи. Моли Върховният административен съд да постанови решение, с което да отхвърли жалбата като неоснователна.
Конституираният на основание чл.21 ЗВАС като заинтересована страна министър на труда и социалната политика чрез своя процесуален представител изразява становище, че жалбата е неоснователна и следва да бъде оставена без уважение.
Конституираният на основание чл.21 ЗВАС като заинтересована страна изпълнителен директор на Агенцията по заетостта чрез своя процесуален представител е депозирал писмено становище по делото, според което жалбата против цитираните разпоредби на Устройствения правилник на Агенцията по заетостта е неоснователна и следва да бъде отхвърлена.
Върховният административен съд, петчленен състав, на първа колегия, като обсъди събраните по делото доказателства и доводите на страните, намира за установено следното:
Съгласно чл.125, ал. 2 от Конституцията на Република България Върховният административен съд се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите, както и на други актове, посочени в закона. Тези актове имат нормативен характер, с тях се създават права и задължения за неограничен кръг правни субекти, за които съществува правен интерес да ги обжалват пред ВАС, ако считат, че те противоречат на закона като нормативен акт от по-висока степен и накърняват правата и законните им интереси. Съгласно чл.13, ал. 1 ЗВАС жалба или протест се подават без ограничение във времето.
В горния смисъл следва да бъде прието, че подадената жалба е процесуално допустима и като такава следва да бъде разгледана.
Разгледана по същество жалбата е частично основателна.
Със Закона за администрацията (ДВ, бр. 130 от 1998 г., в сила от 06.12.1998 г.) се уреждат структурата на администрацията, основните принципи на организация на нейната дейност, длъжностите в нея и основните изисквания за заемането им - чл.1, ал. 1 от закона. Описанието на органите на администрацията на изпълнителната власт е дадено в чл.36 ЗА, като едни от тези органи са изпълнителните агенции. Регламентацията на статута на последните е дадена в разпоредбите на чл.54 - 56 от закона, като според алинея втора на чл.54 изпълнителна агенция се създава със закон или с постановление на Министерския съвет, а чл.55, ал. 1 посочва, че дейността, структурата, организацията на работа и съставът на изпълнителната агенция се определят с устройствен правилник, приет от Министерския съвет. В "Държавен вестник", бр. 112 от 2001 г. е обнародван Законът за насърчаване на заетостта, в сила от 01.01.2002 г., който урежда обществените отношения при: 1. насърчаването и подпомагането на заетостта; 2. професионалното информиране и консултиране, обучението за придобиване на професионална квалификация на безработни и на заети лица; 3. посредничеството по информиране и наемане на работа на български граждани в други страни и на български и чуждестранни граждани в Република България - чл.1 от закона. По силата на чл.7, ал. 1 ЗНЗ за изпълнение на държавната политика по насърчаване на заетостта, защита на пазара на труда, професионално информиране и консултиране, професионално и мотивационно обучение на безработни и заети лица, както и за извършване на посреднически услуги по заетостта се създава Агенция по заетостта към министъра на труда и социалната политика, а според ал. 5 от същия член дейността, структурата и числеността на персонала на Агенцията по заетостта, броят и териториалният обхват на нейните поделения се определят с Устройствен правилник, приет от Министерския съвет по предложение на министъра на труда и социалната политика. В изпълнение на последното си правомощие с Постановление № 125 от 2004 г. Министерският съвет на Република България е приел Устройствен правилник на Агенцията по заетостта.
По т. 1 от жалбата
Със същата се атакува разпоредбата на чл.18, ал. 1, изречение второ от Устройствения правилник, според която седалището и териториалният обхват на дирекциите "Бюро по труда" се определят от министъра на труда и социалната политика. В жалбата се твърди, че тази норма противоречи на чл.11 ЗА и чл.7, ал. 5 ЗНЗ във връзка с чл.15 ЗНА, респ. чл.76, ал. 2 АПК, тъй като с нея незаконосъобразно са делегирани правомощия на министъра на труда и социалната политика да определя седалището и териториалния обхват на дирекциите "Бюро по труда". Ответникът по жалбата и заинтересованите страни вземат становище, че направеното оплакване е неоснователно, тъй като делегацията е продиктувана от необходимостта да се отговори адекватно на изискванията на пазара на труда и е във връзка с функциите на бюрата по труда да осигуряват непосредствено услугите, свързани с безработните лица, като това правомощие е делегирано на министъра на труда и социалната политика само по отношение на определяне на седалището и териториалния обхват на бюрата по труда, а дейността, структурата, числеността на същите се определят с Устройствения правилник, приет от МС.
Направеното оплакване е основателно.
Според чл.11 ЗА наименованията и броят на главните дирекции и дирекции в общата и специализираната администрация, техните функции и числеността на персонала в тях се определят с устройствения правилник на съответната администрация. Проявление на последната в областта на заетостта е разпоредбата на чл.7, ал. 5 ЗНЗ, според която дейността, структурата и числеността на персонала на Агенцията по заетостта, броят и териториалният обхват на нейните поделения се определят с Устройствения правилник, приет от Министерския съвет по предложение на министъра на труда и социалната политика. Ответникът по жалбата и заинтересованите страни признават, че с атакуваната разпоредба от Устройствения правилник са делегирани правомощия на министъра на труда и социалната политика, но само по отношение на определяне на седалището и териториалния обхват на бюрата по труда, като това е продиктувано от необходимостта да се отговори адекватно на изискванията на пазара на труда и във връзка с функциите на бюрата по труда да осигуряват непосредствено услуги на безработните лица.
Направеното възражение е неоснователно.
Според действащия към момента на издаването на Устройствения правилник Закон за административното производство (ЗАП) административният акт се издава от овластения за това орган съобразно предоставената му компетентност - чл.6, ал. 1 от закона. Казано по друг начин, компетентността на всеки административен орган е нормативно определена и издаването на административен акт без необходимата компетентност води до нищожността на акта. В мотивите на Тълкувателно решение № 4 от 22.04.2004 г. на Общото събрание на съдиите от Върховния административен съд по адм.д. № ТР-4/2004 г., което тълкувателно решение съгласно чл.86, ал. 2 ЗСВ е задължително за органите на съдебната и изпълнителната власт, се посочва, че в някои случаи нормативни актове предвиждат възможност компетентният орган да делегира на други, подчинени нему органи, да упражняват предоставените му правомощия, като последното представлява възможност, предвидена в закона, временно - за определен случай или период от време, съгласно конкретната обстановка и преценката на горестоящ административен орган, той да предостави част от правомощията си на някой от подчинените му органи. В тази връзка се посочва още, че подчиненият орган издава административни актове въз основа на това специално овластяване от органа, в чиято компетентност поначало е решаването на съответния проблем, като не запазва за постоянно делегираното правомощие. Обикновено делегацията е продиктувана от фактическата невъзможност по-горният орган да реагира своевременно на необходимостта от издаване на множество актове на територията на по-голям район или цялата страна. В мотивите към т. 1 от тълкувателното решение е посочено още, че възможността за делегиране на административни правомощия се характеризира с няколко принципни ограничения: никой не може да делегира правомощия, които не притежава; не могат да бъдат делегирани правомощия, които законът определя като изрична компетентност на съответния орган; органът, на когото са делегирани правомощия, не може да ги предоставя другиму.
Посочените принципи за делегиране на правомощия се отнасят както по отношение на издаването на индивидуалните административни актове, така и по отношение на нормативните административни актове. В по-новото законодателство на страната това изрично е записано в нормата на чл.76, ал. 2 АПК, според която компетентността да се издават нормативни административни актове не може да се прехвърля.
По силата на цитираната разпоредба на чл.7, ал. 5 ЗНЗ, която е проявление на общата разпоредба на чл.11 ЗА, дейността, структурата и числеността на персонала на Агенцията по заетостта, броят и териториалният обхват на нейните поделения се определят с Устройствения правилник, приет от Министерския съвет по предложение на министъра на труда и социалната политика. Според чл.18, ал. 1 от Устройствения правилник бюрата по труда са териториални поделения на агенцията към Главна дирекция "Услуги по заетостта", а седалището и териториалният обхват на дирекциите "Бюро по труда" се определят от министъра на труда и социалната политика. Последното означава, че с нормата на чл.18, ал. 1, изречение второ от Устройствения правилник на Агенцията по заетостта на практика Министерският съвет е делегирал правомощия на министъра на труда и социалната политика да определя броя (седалището) и териториалния обхват на дирекциите "Бюро по труда". Делегирането на правомощия е извършено в нарушение на разпоредбите на чл.7, ал. 5 ЗНЗ и чл.11 ЗА, като мотивите за това са без значение и не правят допуснатото нарушение несъществено.
По изложените съображения следва да бъде прието, че разпоредбата на чл.18, ал. 1, изречение второ от Устройствения правилник на Агенцията по заетостта противоречи на разпоредбите на чл.7, ал. 5 ЗНЗ и чл.11 ЗА, поради което следва да бъде отменена.
По т. 2 от жалбата
Със същата се атакува разпоредбата на чл.18, ал. 3 от Устройствения правилник, според която към дирекциите "Бюро по труда" може да се откриват при необходимост нови административни звена и/или изнесени работни места. Жалбоподателят твърди, че тази норма противоречи на цитираните вече норми на чл.11 ЗА и чл.7, ал. 5 ЗНЗ, както и на нормата на чл.4 ЗА, която изчерпателно посочва видовете и наименованията на звената в администрацията, и чрез нея се създава възможност за учредяване (откриване) на нови по вид административни звена с акт, различен от Устройствения правилник. Заинтересованите страни излагат становище, че направеното оплакване е неоснователно, тъй като административното звено няма характер на структурно звено, а представлява екип от служители с временен характер в зависимост от изискванията на конкретната ситуация.
Направеното оплакване за противоречие на нормата на чл.18, ал. 3 от Устройствения правилник с норми от по-висш ранг е неоснователно. Нормата на чл.4 ЗА определя начина на организация на администрацията като отделни звена - главни дирекции, дирекции и отдели (сектори). С нормата на чл.5а, ал. 2 от същия закон е дадена възможност на организациите, овластени да извършват административни услуги или предоставящи обществени услуги, да определят организацията за административното обслужване в своите вътрешни актове, освен ако в закон е предвидено друго. Предвид законово установените цели и функциите на Агенцията по заетостта следва да бъде прието, че тя осъществява обществени и административни услуги в областта на заетостта, поради което може да определя организацията на административното обслужване със свои вътрешни актове. Ограничения в тази насока не се съдържат в специалния закон - ЗНЗ, посочените административни звена и/или изнесени работни места са в рамките на структурните звена, посочени в чл.4 ЗА.
По изложените съображения следва да бъде прието, че нормата на чл.18, ал. 3 от Устройствения правилник на Агенцията по заетостта не противоречи на нормите на чл.11 и 4 ЗА и чл.7, ал. 5 ЗНЗ, поради което жалбата в тази си част е неоснователна и следва да бъде отхвърлена.
По т. 3 от жалбата
Със същата се атакува разпоредбата на чл.18, ал. 5 от Устройствения правилник, според която структурата и организацията на дирекциите "Бюро по труда" се определят с вътрешни правила за работа, утвърдени от изпълнителния директор на агенцията. Според жалбоподателя разпоредбата противоречи на чл.55 ЗА, според който дейността, структурата, организацията на работа и съставът на изпълнителната агенция се определят с Устройствения правилник, приет от Министерския съвет.
Направеното оплакване е неоснователно.
Предвид цитираната по-горе разпоредба на чл.5а, ал. 2 ЗА следва да бъде прието, че в случая става въпрос за приемането на вътрешен акт.
По изложените по т. 2 от жалбата мотиви следва да бъде прието, че жалбата е неоснователна в тази й част и като такава следва да бъде отхвърлена.
По същите аргументи жалбата е неоснователна и следва да бъде отхвърлена по т. 4, с която се атакува нормата на чл.16, ал. 5 от Устройствения правилник, определяща, че структурата и организацията на работа на дирекциите "Регионална служба по заетостта" се определят с вътрешни правила за работа, утвърдени от изпълнителния директор на агенцията.
По т. 5 от жалбата
С нея се атакува разпоредбата на чл.5, ал. 1, т. 7 от Устройствения правилник по отношение на израза "определя числеността". Според жалбоподателя същата е в противоречие с нормите на чл.11 ЗА и чл.7, ал. 5 ЗНЗ по аргументи, изложени в т. 1 от жалбата.
Атакуваната разпоредба регламентира едно от правомощията на изпълнителния директор на Агенцията по заетостта и според нея последният определя числеността и утвърждава план за действие на териториалните поделения на агенцията.
По изложените по т. 1 от жалбата мотиви на това решение следва да бъде прието, че жалбата в тази си част е основателна и като противоречаща на нормите на чл.11 ЗА и чл.7, ал. 5 ЗНЗ атакуваната разпоредба на чл.5, ал. 1, т. 7 следва да бъде отменена по отношение на израза "определя числеността".
По т. 6 от жалбата
Със същата се атакува нормата на чл.5, ал. 1, т. 22 от Устройствения правилник, според която изпълнителният директор на Агенцията по заетостта предлага на министъра на труда и социалната политика създаването, преструктурирането, закриването и териториалния обхват на дирекциите "Регионална служба по заетостта" и дирекциите "Бюро по труда". Излагат се аналогични оплаквания по т. 1 от жалбата по аргумент за по-силното основание (per argumentum а fortiori). Доколкото атакуваната норма се намира във връзка с разпоредбата на чл.18, ал. 1, изречение второ от Устройствения правилник и по мотивите по т. 1 от жалбата, следва да бъде прието, че нормата на чл.5, ал. 1, т. 22 от Устройствения правилник противоречи на разпоредбите на чл.11 ЗА и чл.7, ал. 5 ЗНЗ и като такава следва да бъде отменена.
По т. 7 от жалбата
Със същата се атакуват разпоредбите на чл.4, ал. 2 и 3 от Устройствения правилник поради противоречие с чл.54, ал. 8 и чл.11 ЗА и чл.7, ал. 5 ЗНЗ във връзка с чл.12 ЗНА.
Направеното оплакване е неоснователно.
Член 4, ал. 2 посочва, че в дейността си изпълнителният директор се подпомага от двама заместник изпълнителни директори, а алинея трета определя, че трудовите правоотношения със заместник изпълнителните директори се сключват, изменят и прекратяват от изпълнителния директор съгласувано с министъра на труда и социалната политика.
Както бе посочено вече по-горе, общият закон, който регламентира отношенията, свързани със структурата и основните принципи на организация на администрацията, е Законът за администрацията. Член 10, ал. 1 от същия определя, че административното ръководство на звената в администрацията се осъществява от главен директор - за главна дирекция, директор - за дирекция, началник - за отдел, и началник - за сектор. Изречение второ от същата допълва, че главните директори могат да бъдат подпомагани от заместник главни директори. В този смисъл следва да бъде прието, че нормата на чл.4, ал. 2 във връзка с ал. 3 от Устройствения правилник е конкретно проявление на общата норма на чл.10, ал. 1, изречение второ от ЗА, а не се намира в противоречие с нея, каквито доводи са развити в жалбата.
Предвид на гореизложеното жалбата е неоснователна в тази й част и като такава следва да бъде отхвърлена.
Съгласно чл.31 ЗВАС диспозитивът на решението в частта, в която се отменя нормативният акт, следва да се обнародва в официалния раздел на "Държавен вестник" и влиза в сила от деня на обнародването.
Водим от горното и на основание чл.23 ЗВАС, Върховният административен съд, петчленен състав, на първа колегия,

РЕШИ:

Отменя чл.18, ал. 1, изречение второ, чл.5, ал. 1, т. 7 по отношение на израза "определя числеността" и чл.5, ал. 1, т. 22 от Устройствения правилник на Агенцията по заетостта, приет с ПМС № 125 от 2004 г. (обн., ДВ, бр. 53 от 2004 г., в сила от 22.06.2004 г.; изм., бр. 83 от 2005 г., в сила от 18.10.2005 г.; изм. и доп., бр. 38 от 2006 г., в сила от 1.04.2006 г., бр. 48 от 2006 г., в сила от 1.05.2006 г., като незаконосъобразни.
Отхвърля жалбата на Ивайло Петров Симеонов от Русе, ул. Прага 3, бл. Москва, вх. В, ет. 5, ЕГН 6702195280, против разпоредбите на чл.18, ал. 3, чл.18, ал. 5, чл.16, ал. 5, чл.5, ал. 1, т. 7 и чл.4, ал. 2 и 3 от Устройствения правилник на Агенцията по заетостта, приет с ПМС № 125 от 2004 г. (обн., ДВ, бр. 53 от 2004 г., в сила от 22.06.2004 г.; изм., бр. 83 от 2005 г., в сила от 18.10.2005 г.; изм. и доп., бр. 38 от 2006 г., в сила от 1.04.2006 г., бр. 48 от 2006 г., в сила от 1.05.2006 г.), като неоснователна.
На основание чл.31 ЗВАС диспозитивът на решението в частта, в която се отменя нормативният акт, да се обнародва в официалния раздел на "Държавен вестник".
Решението е окончателно и не подлежи на обжалване.

Председател: Константин Пенчев