Върховният административен съд в състав: председател - Светла Петкова, и членове: Иван Трендафилов, Александър Еленков, Ангел Калинов, Светлозара Анчева, при участието на секретар-протоколиста Магдалена Михайлова разгледа административно дело № 3680 по описа на Върховния административен съд - петчленен състав, за 2003 г., докладвано от съдията Александър Еленков.

Производство по чл.23 от Закона за Върховния административен съд (ЗВАС).

Образувано е по жалба на Кирил Атанасов Тонев от София за обявяване нищожност на Наредбата за организацията на видовете плащания на военнослужещите от поделенията на бюджетна издръжка от системата на Министерството на отбраната, обявена със заповед № ОХ-404 от 30.Х.1996 г. на министъра на отбраната.

Жалбоподателят е обосновал заявената от него нищожност с обстоятелството, че наредбата не е обнародвана в "Държавен вестник" в съответствие с разпоредбата на чл.37, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА).

Процесуалният представител на министъра на отбраната е изразил становище за процесуална недопустимост на жалбата, основано на доводите:
а) наредбата не е обнародвана в "Държавен вестник" и съгласно чл.5, ал. 5 от Конституцията на Република България не представлява нормативен акт;
б) липсва конкретно основание за издаването й, посочено в Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България (ЗОВС) или Правилника за кадрова военна служба (ПКВС);
в) наредбата е общ административен акт и е разгласена по начина, посочен в заповедта (№ ОХ-404 от 30.Х.1996 г.), с която е обявена - чрез прочитането й пред военнослужещите от поделенията на бюджетна издръжка в системата на МО;
г) към момента на обявяването на наредбата жалбоподателят е бил все още военнослужещ, следователно е бил запознат с наредбата и нейното съдържание, а е подал жалбата си на 20.II.2003 г., когато 14-дневният срок по чл. 13, ал. 2 ЗВАС е вече изтекъл.

Процесуалният представител на министъра на отбраната е изразил и становище за неоснователност на жалбата, основано на изразеното вече от него становище, че оспорената наредба не е нормативен акт, а е общ административен акт, поради което не подлежи на публикуване по смисъла на чл.5, ал. 5 от Конституцията.

Становище за процесуална недопустимост на жалбата, основано на същите доводи, е изразил и процесуалният представител на министъра на труда и социалната политика. В това становище е направен и довод за липса на правен интерес, защото жалбоподателят няма статут на военнослужещ.

Върховният административен съд, петчленен състав, като прецени доказателствата по делото и доводите на страните по реда на чл.188, ал. 1 ГПК във връзка с чл.11 ЗВАС, счита, че жалбата е процесуално допустима, а разгледана по същество, и основателна поради следните съображения:

I. По допустимостта на жалбата:

Министърът на отбраната ръководи и отговаря за провеждането на държавната политика в Министерството на отбраната и в Българската армия (чл.34, ал. 1 ЗОВС). При осъществяването на тези функции министърът на отбраната издава правилници, наредби, инструкции и заповеди и отговаря за правното осигуряване на Министерството на отбраната и на Българската армия (чл.35, ал. 1, т. 25 ЗОВС). В изпълнение на това си правомощие министърът на отбраната със заповед № ОХ-404 от 30.Х.1996 г. е обявил оспорената от жалбоподателя Кирил Тонев Наредба за организацията на видовете плащания на военнослужещите от поделенията на бюджетна издръжка от системата на Министерството на отбраната, приета на заседание на Висшия военен съвет на 25.IX.1996 г. В цитираната заповед се казва още, че тя "влиза в сила от 1.X.1996 г., с изключение на глава IV, която влиза в сила от 1.XI.1996 г., и раздел I от глава V, който влиза в сила от 26.II.1996 г.".

Предметното съдържание на наредбата е очертано в чл.1 на нейната глава първа "Общи положения", според който "тази наредба урежда въпросите на организацията на видовете плащания на военнослужещите от поделенията на бюджетна издръжка от системата на Министерството на отбраната и се прилага в мирно време". А § 4 от заключителните разпоредби указва, че "тази наредба се издава на основание чл.35, ал. 1, т. 9 от Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България".

Не се спори, че наредбата е действащ акт от обявяването й със заповед № ОХ-404 от 30.X.1996 г. и сега. А прочитът на всеки текст (член) от нея показва, че тя е съвкупност от правила за поведение, т.е. от правни норми, които регулират видовете плащания на военнослужещите.

При тези данни оспорената наредба е нормативен акт по смисъла на чл.115 от Конституцията на Република България (респ. чл.25, ал. 4 от Закона за администрацията) и на чл.7, ал. 2 от Закона за нормативните актове.

В практиката на Върховния административен съд разграничаването на нормативните и на общите административни актове се прави въз основа на тяхното правно действие (виж напр. раздел I на решeние № 8090 от 5.VIII.2003 г. по адм. дело № 2615 от 2003 г. на ВАС - ДВ, бр. 71 от 2003 г.). И нормативният административен акт, и общият административен акт създават конкретно определени права и задължения за техните адресати, но разликата между тях е, че с нормативния акт се регулират повтарящи се неограничено във времето обществени отношения и поради това той има многократно, неизчерпващо се правно действие, докато общият административен акт има еднократно (т.е. ограничено или поне сравнително ограничено във времето) действие, или, с други думи казано - правното действие на общия административен акт се изчерпва с неговото изпълнение от всеки адресат и няма повторяемост във времето.

От изложените по-горе данни е видно, че правилата за видовете плащания на военнослужещите, установени с оспорената наредба, имат неопределен брой адресати, регулират повтарящи се неограничено във времето от 1.Х.1996 г. досега обществени отношения и поради това имат многократно, неизчерпващо се правно действие, поради което тази наредба е нормативен административен акт.

От определянето на обжалваната наредба като нормативен административен акт следват два извода за процесуалната допустимост на подадената жалба:

Първо, при обжалване на подзаконови нормативни актове процесуалноправната легитимация следва от твърдението на жалбоподателя за наличие на противоречие на обжалвания акт с правна норма от по-висш ранг. Всяко противоречие на подзаконов нормативен акт с нормативен акт от по-висока степен създава опасност от засягане на права или законни интереси на жалбоподателя (сравни тълк. Решение № 21 от 26.Х.1995 г. по конст. дело № 18 от 1995 г. на КС). Ето защо в този случай не е необходимо да се изисква от жалбоподателя да обосновава пряк и личен интерес от отмяната, респ. от обявяването на нищожността, на оспорения акт.

И второ - в съответствие с чл.13, ал. 1 ЗВАС проверка за срочност на жалбата не се извършва, защото според тази разпоредба жалба срещу нормативен акт може да се подава без ограничение във времето.

По тези съображения Върховният административен съд, петчленен състав, счита, че жалбата на Кирил Тонев е процесуално допустима и заявеният с нея правен спор следва да бъде разрешен по същество.

II. По основателността на жалбата:

Според чл.5, ал. 5 от Конституцията на Република България всички нормативни актове се публикуват. Това правило е конкретизирано с нормата на чл.37, ал. 1 ЗНА, според която нормативните актове на министрите се обнародват в "Държавен вестник".

В българския език глаголът "публикувам" се употребява в смисъл "давам гласност чрез печата; обявявам, довеждам нещо до всеобщо знание". В същия смисъл се употребява и глаголът "обнародвам". Следователно изразената в чл.5, ал. 5 от Конституцията и в чл.37, ал. 1 ЗНА воля на законодателя е нормативните актове, в т.ч. и тези на министрите, да се довеждат до всеобщо знание чрез публикуването им в "Държавен вестник". Публикуването на акта е началният момент, от който този акт произвежда действие (така Решение № 9 от 20.VI.1996 г. по конст. дело № 9 от 1996 г. на КС). Затова нормативен административен акт, който не е обнародван в "Държавен вестник", няма правно действие. Той е недовършен административен акт. Тук възниква въпросът, в какво се изразява липсата на довършеност - в неспазване на установената форма или в неизвършването на част от предписаните със закона процесуални действия по издаването на акта.

В своята константна досега практика Върховният административен съд приема, че необнародването на нормативен административен акт е неизпълнение на законоустановената процедура по издаването му и е отменително основание по чл.12, т. 3 ЗВАС (Решение № 10271 от 18.XI.2002 г. по адм. дело № 7742 от 2002 г. - ДВ, бр. 111 от 2002 г.; решение № 145 от 12.I.2004 г. по адм. дело № 7322 от 2003 г. - ДВ, бр. 5 от 2004 г.). Настоящият петчленен състав на Върховния административен съд счита, че няма основание тази практика да бъде изоставена. Формата на административния акт е начин за външно изразяване на съдържащото се в него волеизявление, а едно волеизявление може да бъде изразено или писмено, или устно, или чрез конклудентни действия. Чрез обнародването на нормативния административен акт не се изразяват съдържащите се в него волеизявления, а те се довеждат до знанието на правните субекти (т.е. до всеобщо знание). Обнародването обаче е елемент от предписаната от Конституцията (чл.5, ал. 5) и от Закона за нормативните актове (чл.37, ал. 1) процедура по издаването на нормативни административни актове на министри и неизпълнението му е съществено нарушение на тези процесуални правила, защото е пречка актът да произведе правно действие. Затова необнародването в "Държавен вестник" на един нормативен административен акт на министър е порок по смисъла на чл.12, т. 3 ЗВАС - нарушени са съществено посочените по-горе административнопроизводствени правила за издаването му.

Поначало този порок води до унищожаемост на акта, затова необнародван нормативен административен акт може да бъде саниран чрез незабавното му обнародване в "Държавен вестник" - така, както всеки недовършен административен акт може да бъде довършен от неговия автор.

Необнародваният нормативен административен акт не произвежда целеното с неговото издаване правно действие и затова, ако бъде приложен, преди да бъде публикуван, ще е налице незаконно действие, извършено без нормативно основание (при липсващо нормативно основание). Но приложеният необнародван нормативен административен акт създава нежелана от правния ред и опасна привидност, че той има правно действие и валидно регулира съответните обществени отношения. Затова в този случай допуснатото нарушение на административнопроизводствените правила за издаването му - липсата на обнародване - вече е особено съществено и такъв нормативен административен акт (необнародван, но приложен) е нищожен. Обявяването на неговата нищожност (чл.29 ЗВАС) има за последица невъзможността този акт да бъде саниран чрез последващо обнародване, защото нищожността, като порок на административните актове, не може да бъде санирана.

Обсъжданата наредба е нищожен нормативен акт и поради липса на компетентност на министъра на отбраната.

Нормативният административен акт е подзаконов акт - той се издава по силата на законова делегация. Наредба се издава за прилагане на отделни разпоредби или други подразделения на нормативен акт от по-висока степен - чл.7, ал. 2 ЗНА. По-високият по степен нормативен акт определя административния орган, който следва да издаде наредбата по неговото прилагане. В случая обаче обжалваната наредба е издадена от министъра на отбраната без такова овластяване. Поради това тя е и административен акт, издаден при липса на компетентност. Административен акт, издаден от некомпетентен по материя орган, е винаги нищожен. С оглед на този порок обжалваната наредба е нищожна и тази нищожност следва да бъде прогласена.

Водим от изложените мотиви и на основание чл.29 ЗВАС, Върховният административен съд, петчленен състав,

РЕШИ:

Обявява нищожността на Наредбата за организацията на видовете плащания на военнослужещите от поделенията на бюджетна издръжка от системата на Министерството на отбраната, обявена със заповед № ОХ-404 от 30.Х.1996 г. на министъра на отбраната.

Решението не подлежи на обжалване и влиза в сила от деня на обнародването му в "Държавен вестник".

и. д. председател: Светла Петкова