Върховният административен съд в състав: председател: Светла Петкова, и членове: Иван Трендафилов, Александър Еленков, Ангел Калинов, Жанета Петрова, при участието на секретар-протоколиста Магдалена Михайлова разгледа административно дело № 11188 по описа на Върховния административен съд - петчленен състав, за 2003 г., докладвано от председателя Светла Петкова.
Производството пред Върховния административен съд - 5-членен състав, е на основание чл.5, т. 1 във връзка с чл.23 ЗВАС.
Образувано е по жалба на СУ "Св. Климент Охридски" срещу § 2, § 3, т. 2 и § 4, т. 1 от Правилника за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Архитектурно-парков комплекс "Двореца" - Балчик, към Министерството на културата (ДВ, бр. 93 от 2003 г.). В жалбата са развити доводи за незаконосъобразност на оспорените текстове поради противоречие с материалноправни разпоредби и несъответствие с целта на закона - основания за отмяна по чл.12, т. 4 и 5 ЗВАС.
Жалбоподателят поддържа, че обжалваните разпоредби влизат в противоречие с разпоредби от Закона за висшето образование, Закона за държавната собственост и Закона за туризма. Поддържа, че атакуваните текстове не съответстват на целите на тези закони.
Ответникът по делото - министърът на културата, чрез процесуалния си представител, в съдебно заседание и с писмени бележки оспорва допустимостта и основателността на жалбата и моли да бъде оставена без разглеждане, съответно без уважение.
Архитектурно-парковият комплекс "Двореца" - Балчик (АПК "Двореца"), конституиран като заинтересована страна в производството, чрез процесуалния си представител оспорва в съдебно заседание и с писмено становище жалбата и моли да бъде отхвърлена като неоснователна. Процесуалният представител на АПК "Двореца" е направил искане за прогласяване на нищожност на заповед № XVI-1426 от 27.VII.1955 г. на министъра на културата.
Върховният административен съд - 5-членен състав, като прецени предпоставките за допустимост и основателност на жалбата и взе предвид доказателствата по делото и доводите на страните, приема следното:
С Устройствения правилник на Архитектурно-парков комплекс "Двореца" - Балчик, се регламентират дейността, структурата и организацията на работата на публичноправно юридическо лице, както и взаимоотношенията му с други държавни органи, ведомства, организации и граждани. Той няма характер на вътрешнослужебен акт по чл.7, т. 3 ЗВАС, с който се създават само права и задължения за органи и организации, подчинени на органа, издал акта. С оглед на това обжалваният Правилник за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Архитектурно-парков комплекс "Двореца" - Балчик, представлява нормативен акт по смисъла на чл.7, ал. 1 от Закона за нормативните актове.
Съгласно чл.120, ал. 2 от Конституцията на Република България гражданите и юридическите лица могат да обжалват пред съдилищата всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. При обжалване на подзаконови нормативни актове процесуалноправната легитимация следва от твърдението на жалбоподателя за наличие на противоречие на обжалваните разпоредби с правни норми от по-висш ранг, без да е необходимо да се обосновава пряк и личен интерес от отмяната. В съответствие с чл.13 ЗВАС жалба срещу нормативен акт може да се подава без ограничение във времето. По изложените съображения съдът намира жалбата за процесуално допустима.
От фактическа страна по делото е установено следното:
Със заповед № XVI-1426 от 27.VII.1955 г. на министъра на културата в почивната станция на Министерството на културата в Балчик е създаден филиал на Ботаническата градина при Софийския университет. Филиалът е създаден с оглед "използването му за учебни и други цели" и за "провеждане на производствена практика на студентите и запазване на ценни видове растения и дървета". За осъществяването на предвидените цели на Софийския университет безвъзмездно са предоставени за ползване конкретно посочени в заповедта отделни обекти - обособени части от почивната база на Министерството на културата.
С акт за държавна публична собственост № 604 от 2.II.1998 г. на АПК "Двореца" са предоставени права върху недвижим имот, намиращ се в община Балчик, н.м. Балчик, м-ст "Двореца", Архитектурен комплекс "Двореца". Въз основа на заповед № РД-11-332 от 29.VI.2000 г. и заповед № РД-11-483 от 14.VIII.2000 г. на областния управител на област с административен център гр. Добрич на СУ "Св. Климент Охридски" са предоставени права върху обособени части от същия недвижим имот.
С Постановление № 234 на Министерския съвет от 2000 г. (ДВ, бр. 94 от 2000 г.) е създаден Архитектурно-парков комплекс "Двореца" към министъра на културата със статут на юридическо лице - второстепенен разпоредител с бюджетни кредити.
Устройственият правилник на Архитектурно-парков комплекс "Двореца" - Балчик, към Министерството на културата е издаден от министъра на културата на основание чл.11 от Закона за администрацията във връзка с чл.3 от ПМС № 234 от 2000 г. С решение № 8040 от 31.VII.2003 г. на Върховния административен съд са отменени изцяло като незаконосъобразни разпоредбите на чл.3, ал. 3, т. 1 и 2 и на чл.6, ал. 1, т. 11, 13 и 14 от устройствения правилник. Отменени са частично и отделни изрази в текстовете на чл.4, т. 1 и 3, както и в чл.6, ал. 1, т. 7 от същия правилник. В мотивите към посоченото съдебно решение Върховният административен съд се е произнесъл по въпроса за правата и обектите от територията на Архитектурно-парковия комплекс "Двореца", предоставени на СУ "Св. Климент Охридски".
С обжалвания Правилник за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Архитектурно-парков комплекс "Двореца" - Балчик, към Министерството на културата са внесени последващи изменения и допълнения в правилника, включително по отношение на някои от текстовете, отменени с горепосоченото решение на Върховния административен съд. Така с оспорения § 2 от Правилника за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Архитектурно-парков комплекс "Двореца" - Балчик, на мястото на отменените текстове на чл.3, ал. 3, т. 1 и 2 от устройствения правилник е създадена нова разпоредба, според която АПК "Двореца" администрира приходи от управление и ползване на предоставените му имоти - държавна собственост - в това число наеми и входни билети. Съгласно атакувания § 3, т. 2 от Правилника за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Архитектурно-парков комплекс "Двореца" - Балчик, досегашната т. 3 на чл.4 от устройствения правилник става т. 4, като уточнява предмета на дейност на АПК "Двореца" по следния начин: "осигуряване на почивна база за социален отдих и организиране на туристически дейности чрез предоставените му за управление имоти - държавна собственост". С обжалваната разпоредба на § 4, т. 1 от Правилника за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Архитектурно-парков комплекс "Двореца" - Балчик, се допълва чл.6, ал. 1, т. 5 от устройствения правилник в смисъл, че на директора на АПК "Двореца" се предоставя правомощието да взема решения по въпроси, свързани с управлението на предоставените на комплекса имоти.
Заинтересованата страна по настоящото дело - АПК "Двореца", поддържа, че заповед № XVI-1426 от 27.VII.1955 г. на министъра на културата е нищожна, тъй като не е издадена от компетентен орган съгласно предвидения от закона ред. Доводите на АПК "Двореца" са неоснователни.
Към момента на издаване на цитираната заповед са били в сила редакцията на Закона за собствеността от 1951 г. и Правилникът за държавните имоти (отм.), приет с ПМС № 545 от 5.VII.1952 г. Петчленният състав на Върховния административен съд намира, че процедурата по създаване на филиал на Ботаническата градина при Софийския университет е спазена и отговаря на действащата към тогавашния момент редакция на Закона за собствеността, както и на изискванията на чл.15, ал. 1, буква "б" от Правилника за държавните имоти. Предвид гореизложеното съдът не намира цитираната заповед № XVI-1426 от 27.VII.1955 г., издадена от министъра на културата, за нищожна.
В жалбата се твърди, че текстът, добавен с разпоредбата на § 4, т. 1 от Правилника за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Архитектурно-парков комплекс "Двореца" - Балчик, към чл.6, ал. 1, т. 5 от устройствения правилник, нарушава правото на управление върху частта от недвижимия имот - публична държавна собственост, предоставена на СУ "Св. Климент Охридски". Съображенията на жалбоподателя са неоснователни.
Съобразно така допълнения текст на чл.6, ал. 1, т. 5 от устройствения правилник директорът на АПК "Двореца" взема решения за вътрешните структурни промени в комплекса и по други важни въпроси, свързани с развитието и дейността на комплекса и управлението на предоставените му имоти. Същата разпоредба, в редакцията й преди допълнението от 21.X.2003 г., е била предмет на обжалване от същия жалбоподател по адм. дело № 3041 от 2003 г. по описа на Върховния административен съд - 5-членен състав. С решение № 8040 от 31.VII.2003 г. по делото е отхвърлена жалбата срещу тази разпоредба. Върховният административен съд е счел, че правомощията, предоставени на директора на АПК "Двореца" с оспорената разпоредба, се отнасят до цялостната дейност на публичноправното юридическо лице и следват от естеството на поверените му функции. Този извод важи и по отношение на последващото допълване на разпоредбата с текста "и управлението на предоставените му имоти". С оглед на това следва да се приеме, че предоставянето на правомощие на директора на АПК "Двореца" да взема решения, свързани с управлението на предоставените му имоти, не нарушава принципите на академичната автономия и самоуправлението на висшето училище според Закона за висшето образование.
Жалбоподателят поддържа, че с § 2 от Правилника за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Архитектурно-парков комплекс "Двореца" - Балчик, незаконосъобразно е създадена нова т. 1 в чл.3, ал. 3 от устройствения правилник. Счита, че е налице противоречие с материалноправни разпоредби на Закона за висшето образование (ЗВО) и Закона за държавната собственост (ЗДС), както и несъответствие с целта на закона. Оплакването е частично основателно.
Оспореният текст на новата т. 1 на чл.3, ал. 3 от устройствения правилник предоставя на АПК "Двореца" правомощието да администрира приходи от "управление и ползване на предоставените му имоти - държавна собственост - в това число наеми и входни билети". Съгласно чл.1, ал. 1 от ПМС № 234 от 2000 г. издръжката на АПК "Двореца" се формира както от бюджетни средства, така и от приходи от собствена дейност. В този смисъл правно регламентираната възможност в полза на АПК "Двореца" да управлява и ползва предоставените му имоти - държавна собственост, е съобразена с ПМС № 234 от 2000 г. и не влиза в противоречие с материалноправни разпоредби на закона. Текстът е незаконосъобразен обаче по отношение изричното посочване на приходите от наеми и входни билети. С решение № 8040 от 31.VII.2003 г. Върховният административен съд е отменил т. 1 и 2 на чл.3, ал. 3 от устройствения правилник именно поради противоречието им с текстове от ЗВО и ЗДС.
По силата на чл.14, ал. 1 ЗДС СУ "Св. Климент Охридски" упражнява правата, предоставени му върху имота - публична държавна собственост, от свое име, за своя сметка и на своя отговорност в пределите на закона. Възлагането с подзаконов акт на правомощие на АПК "Двореца" да администрира приходи от наем на помещения, без да се уточняват конкретно наеманите помещения от територията на комплекса, противоречи на забраната за отдаване под наем на имоти, предоставени от държавата на висшите училища по чл.89, ал. 3 ЗВО. Налице е противоречие със забраната за отдаване под наем на имоти - публична държавна собственост, по чл.16, ал. 1 ЗДС, както и с чл.14, ал. 2 ЗДС, тъй като се създава възможност за използване на тези имоти "не по предназначение". Правомощието на АПК "Двореца" да администрира приходи от входни билети влиза в противоречие с чл.90, ал. 3, т. 4, букви "а" и "г" ЗВО, тъй като води до ограничаване на правото на висшето училище да получава собствени приходи от постъпления от научноизследователска дейност и административни услуги.
В жалбата са развити съображения за незаконосъобразност на § 3, т. 2 от Правилника за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Архитектурно-парков комплекс "Двореца" - Балчик, поради противоречие с материалноправни законови разпоредби и несъответствие с целта на закона. Доводите на жалбоподателя са основателни.
С измененията в устройствения правилник, въведени с оспорената разпоредба, в предмета на дейност на АПК "Двореца" е включено "осигуряване на почивна база за социален отдих и организиране на туристически дейности чрез предоставените му за управление имоти - държавна собственост". В мотивите си към решение № 8040 от 31.VII.2003 г. Върховният административен съд е приел, че признаването на право на използване на обекти от комплекса в гр. Балчик за осигуряване на почивна база за социален отдих противоречи на чл.14, ал. 2 и чл.16, ал. 1 ЗДС, тъй като се допуска използване на имоти - публична държавна собственост, несъобразено с предназначението им, като не се отчитат правата на СУ "Св. Климент Охридски", признати с АДС № 604 от 2.II.1998 г. Разпоредбата на чл.16, ал. 2 ЗДС изисква използването на тези имоти да става в съответствие с предназначението им и да не се препятства осъществяването на дейностите, за които са предназначени.
С новата редакция на чл.4, т. 4 от устройствения правилник на АПК "Двореца" е предоставено и правото да организира "туристически дейности". Предметът на дейност на АПК "Двореца" е регламентиран императивно и изчерпателно в чл.2 от ПМС № 234 от 2000 г. Тази разпоредба не предвижда правомощие на АПК "Двореца" да организира туристически дейности. Недопустимо е с подзаконов акт от по-ниска степен да се разширява съдържанието на разпоредба от по-висока степен. В този смисъл атакуваният текст противоречи на чл.2 от ПМС № 234 от 2000 г., тъй като въвежда нови правомощия, които не са предвидени в нормативния акт от по-висока степен, въз основа на който е издаден обжалваният акт.
Измененията в устройствения правилник, приети с § 2 и § 3, т. 2 от Правилника за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Архитектурно-парков комплекс "Двореца" - Балчик, по същество приповтарят съдържанието на чл.3, ал. 3, т. 1 и 2 и чл.4, т. 3 в редакцията им отпреди отмяната на съответните текстове от тях, постановена с решение № 8040 от 31.VII.2003 г. на Върховния административен съд. Съобразно практиката на Върховния административен съд повторното въвеждане на отменени от Върховния административен съд разпоредби в случаите, когато новите, респективно изменените разпоредби са идентични или сходни с отменените незаконосъобразни текстове, представлява превратно упражняване на власт от страна на административния орган, приел оспорения акт. Налице е отменителното основание по чл.12, т. 5 ЗВАС - несъответствие с целта на закона.
Предвид изложените съображения, съдът намира обжалваните текстове на § 2 и § 3, т. 2 от Правилника за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Архитектурно-парков комплекс "Двореца" - Балчик, за незаконосъобразни поради противоречие с горепосочените разпоредби на ЗДС и ЗВО, както и поради несъответствие с целта на закона. С оглед на това и на основание чл.12, т. 4 и 5 ЗВАС горепосочената разпоредба на § 2 следва да бъде отменена в частите й, които противоречат на материалноправни разпоредби на закона, а разпоредбата на § 3, т. 2 следва да бъде отменена изцяло.
Водим от горното и на основание чл.23 ЗВАС, Върховният административен съд, 5-членен състав,
РЕШИ:
Отменя като незаконосъобразна изцяло разпоредбата на § 3, т. 2 и частично в текста на § 2 израза " - в това число наеми и входни билети" от Правилника за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Архитектурно-парков комплекс "Двореца" - Балчик (ДВ, бр. 93 от 2003 г.).
Отхвърля жалбата в останалата й част.
Решението не подлежи на обжалване и в отменителната част влиза в сила от деня на обнародването му в "Държавен вестник".
Председател: Константин Пенчев
