Върховният административен съд в състав: председател: Светла Петкова, и членове: Лилян Цачев, Сребрина Христова, Румяна Папазова, Татяна Хинова, при участието на секретар-протоколиста Нина Спасова разгледа административно дело № 7821 по описа на Върховния административен съд - петчленен състав, за 2003 г., докладвано от председателя Светла Петкова.
Производството пред Върховния административен съд, петчленен състав, е на основание чл.5, т. 1 във връзка с чл.23 ЗВАС.
Образувано е по жалба на "Българска асоциация Гражданско общество и правни инициативи" (БАГОПИ) - София, представлявана от председателя на УС Ивайло Ганчев, срещу чл.3, ал. 2 и 3 от Правилника за прилагане на Закона за замяна на воинските задължения с алтернативна служба (ППЗЗВЗАС), приет с ПМС № 54 от 23.III.1999 г. (обн., ДВ, бр. 29 от 1999 г.; изм. и доп., бр. 112 от 1999 г., бр. 78 от 2000 г. и бр. 82 от 2003 г.). Жалбоподателят поддържа, че оспорваните текстове на подзаконовия нормативен акт противоречат на законовите разпоредби на чл.10, т. 3 и чл.13 от Закона за замяна на воинските задължения с алтернативна служба (ЗЗВЗАС), тъй като с тях военното окръжие се овластява да преценява въпроси, свързани с допустимостта на молбата за замяна на воинските задължения с алтернативна служба, а съгласно закона това е дейност от компетентността на Комисията по алтернативната служба. Изтъква се и противоречие на атакуваните разпоредби от правилника с текста на чл.120, ал. 2 от Конституцията на Република България (КРБ), защото не е предвидено, че военното окръжие ще се произнася с индивидуален административен акт при отказ да приеме молбата на заинтересованите лица за замяна на алтернативната служба. Сочи се, че не е приложим и институтът на мълчаливия отказ, тъй като съгласно предвидената правна уредба административното производство реално не започва. По посочените съображения жалбоподателят моли атакуваните текстове на ППЗЗВЗАС да бъдат отменени на основание чл.12, т. 4 ЗВАС поради противоречието им с материалноправни разпоредби на ЗЗВЗАС и КРБ.
Ответникът по жалбата - Министерският съвет, чрез процесуалния си представител главен юрисконсулт Мария Милошева, в съдебно заседание и с представена писмена защита по делото оспорва основателността на жалбата и моли същата да се отхвърли.
На основание чл.21, ал. 1 ЗВАС като заинтересована страна в административното съдопроизводство е конституиран министърът на труда и социалната политика, чийто процесуален представител юрисконсулт Албена Накова оспорва жалбата и моли съда да я отхвърли по съображения, изложени в писмено становище.
Върховният административен съд - петчленен състав, за да се произнесе по допустимостта на жалбата и доводите на страните по основателността й, взе предвид следното:
По допустимостта на жалбата
Съгласно разпоредбата на чл.120, ал. 2 КРБ гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове освен изрично посочените със закон. Така като основен конституционен принцип на административния процес е прогласена обжалваемостта не само на индивидуалните административни актове, но и на нормативните административни актове, т. е. актове, с които се създават общи и неадресирани към конкретен субект правила за поведение. Възможността за обжалване на нормативни административни актове на Министерския съвет, на министри и на ръководители на ведомства, непосредствено подчинени на Министерския съвет, изрично е регламентирана и в чл.23 във връзка с чл.5, т. 1 ЗВАС.
За да възникне правото на обжалване на конкретен административен акт, като абсолютна процесуална предпоставка е предвидено наличието на правен интерес. Правният интерес от обжалването произтича от обстоятелството, че съответният административен акт накърнява или създава условия за нарушаване или засягане правата на правния субект. Интересът от обжалването на нормативните административни актове следва от твърдението на жалбоподателя за наличие на противоречие на обжалвания акт с нормативен акт от по-висока степен. Така се накърнява правото на гражданите и юридическите лица да осъществяват дейността си в правова държава, изградена на принципа за законност на държавното управление (чл.4, ал. 1 КРБ). Създава се и възможност конкретни права и законни интереси на жалбоподателя да бъдат накърнени, ако същият попадне в кръга на лицата, чието поведение се регламентира от съответния подзаконов нормативен акт. Ето защо при преценка допустимостта на производството по обжалване на нормативните административни актове не се изисква от жалбоподателя да доказва, че конкретни негови права или законни интереси са били накърнени или застрашени от атакувания акт. В съответствие с чл.13 ЗВАС жалба срещу нормативен акт може да се подава без ограничение във времето.
По изложените съображения съдът намира жалбата на БАГОПИ срещу чл.3, ал. 2 и 3 ППЗЗВЗАС, приет с ПМС № 54 от 1999 г., за процесуално допустима.
По основателността на жалбата
С оглед доказателствата по делото и доводите на страните в съответствие с основанията по чл.12 ЗВАС петчленният състав на ВАС прецени законосъобразността на чл.3, ал. 2 и 3 от Правилника за прилагане на Закона за замяна на воинските задължения с алтернативна служба и намери, че жалбата е основателна.
С Постановление на Министерския съвет № 54 от 23.III.1999 г. е приет Правилник за прилагане на Закона за замяна на воинските задължения с алтернативна служба, с който се определя организацията и дейността на Комисията по алтернативната служба, производството по подаване и разглеждане на молбите за замяна воинските задължения, дейностите по изпълнение на мирновременната алтернативна служба. Доводите на жалбоподателя за незаконосъобразност на правилника са във връзка с предоставянето на администрацията на военните окръжия на правото да се произнася по въпроси, свързани с молбата за замяна на воинските задължения. Твърди се, че това представлява произнасяне по същество, тъй като е свързано с връщане на молбата и така фактически се постановява отказ да се допусне замяната. Жалбоподателят сочи, че това е въпрос единствено от компетентността на Комисията по алтернативната служба, така както изрично е уредена в разпоредбата на чл.10, т. 3 и чл.13 ЗЗВЗАС.
Разпоредбата на чл.9, т. 2 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ), ратифицирана със закон, приет от НС на 31.VII.1992 г. (ДВ, бр. 66 и бр. 80 от 1992 г.), която е част от вътрешния правен ред на Република България съгласно чл.5, ал. 4 КРБ, регламентира свободата на мисълта, съвестта и религията като основни защитени права на човека. В практиката на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) по прилагането на конвенцията се приема, че нормата на чл.9, т. 1, тълкувана и във връзка с чл.4, т. 3 (b), уреждаща забраната за принудителен или робски труд, не създава задължение за договарящите държави да признаят правото на отказ от военна служба, основан на религиозни съображения, или задължение да освободят лицата, които се възползват от това право от изпълнението на алтернативна повинност. Въпреки това с Конституцията на Република България от 1991 г. изрично бе закрепено като основно конституционно право на гражданите на РБ възможността да изпълняват воинските си задължения чрез полагане на мирновременна алтернативна служба - чл.59, ал. 2. Тази възможност изрично е предвидена и с нормата на чл.84 от Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България (обн., ДВ, бр. 112 от 1995 г.; изм. и доп., бр. 67 от 1996 г., бр. 86 и 95 от 2003 г.). Със специалния закон - ЗЗВЗАС, са уредени условията и редът за замяна на изпълнението на воинските задължения с алтернативна служба, както и правата и задълженията на гражданите, длъжностните лица и организациите при изпълнението й (чл. 1).
Съгласно чл.5, ал. 1 ЗЗВЗАС замяната на изпълнението на воинските задължения на гражданите с алтернативна служба се извършва от Комисията по алтернативната служба към Министерството на труда и социалната политика. В чл. 10 и 13 от същия закон са конкретизирани правомощията на този специализиран орган, като изрично е посочено, че комисията разглежда молбите и постановява решения за замяна на воинските задължения с мирновременна алтернативна служба. Законодателят е регламентирал и реда за подаване на молбите от заинтересованите граждани - чрез началника на военното окръжие по местоживеене, който изпраща служебно молбата на комисията в 7-дневен срок от получаването й.
Правилникът за прилагане на Закона за замяна на воинските задължения с алтернативна служба е издаден от Министерския съвет по силата на законова делегация, дадена с § 5 ЗЗВЗАС. Член 3 от правилника предвижда, че молбите за замяна се завеждат във военното окръжие, към което се води наборната комисия. В текста на ал. 4 от чл. 3 от правилника е посочено също, че преди да изпрати служебно молбата на Комисията по алтернативната служба към МТСП, началникът на военното окръжие задължително прилага към молбата препис от решението на наборната комисия за годността на гражданина за военна служба, копие от личния картон на наборника и наборната здравна книжка на същия.
Видно от очертаната правна уредба, функцията на началника на военното окръжие, чрез който заинтересованите граждани са длъжни да подадат молбата си за замяна на воинските задължения, е да комплектува същата с документи, които се намират във военното окръжие, и да я препрати на комисията. Законът не му е възложил компетентността да разглежда молбата, дори и с оглед преценка на нейната редовност и допустимост - обстоятелство, което не се оспорва от ответника и от заинтересованата страна по делото.
Същевременно съгласно атакуваните разпоредби на чл. 3, ал. 2 и 3 от правилника молби, които са подадени след срока по чл.7 ЗЗВЗАС или не са комплектувани с изискуемите документи по чл.2, ал. 2 ППЗЗВЗАС, не се приемат и не се завеждат. В правилника не се уточнява кое лице от администрацията на военното окръжие следва да вземе решение по тези въпроси. По същество с тези две подзаконови норми се дава възможност на неуточнен административен орган или длъжностно лице от военното окръжие да прави първоначална преценка за допустимостта и редовността на молбата за замяна на воинските задължения, без в ЗЗВЗАС да е предвидена възможност за такова предварително произнасяне. Както се посочи по-горе, съгласно действащата законова уредба единственият орган, компетентен да се произнася по молбите за замяна на воинските задължения, е Комисията по алтернативната служба към МТСП (чл. 10, т. 3). Доколкото законът не предвижда изрично кой ще се произнася по въпроса, дали молбата е подадена в срок, или са приложени всички необходими документи, следва да се приеме, че това също ще е органът, компетентен да се произнася по същество, т. е комисията. В тази насока е и правомощието на комисията, дадено с нормата на чл.11 ЗЗВЗАС, да изисква предоставяне на допълнителни документи, удостоверяващи обстоятелства по молбата или да изслушва молителя при непълнота на представените документи, а неприлагането им е едно от основанията по чл.3, ал. 3 от правилника същата да не се приеме от военното окръжие.
След като на българските граждани, които трябва да отбият военна служба в изпълнение на конституционното им задължение за защита на отечеството - чл. 59, ал. 1, Конституцията гарантира правото да направят това чрез полагане на алтернативна служба, когато служенето с оръжие противоречи на религиозните или други техни убеждения, то задължение на правоприлагащите органи е да създадат такъв ред, който да обезпечи възможността за реализация на това конституционно признато право. Съгласно чл.6 и 7 от Закона за нормативните актове (ЗНА) Министерският съвет издава правилник, когато следва да уреди прилагането на закон в цялост, организацията на държавен или местен орган или вътрешния ред за тяхната дейност. Като вид подзаконов нормативен акт правилникът следва да детайлизира и уреди начина за прилагане на закона, но в рамките и в границите на изразената от законодателя воля. Предвиденият ред в ППЗЗВЗАС за регистриране на молбите за замяна на воинските задължения създава условия гражданите, желаещи да упражнят това свое конституционно право, да бъдат фактически препятствани, като бъдат лишени от възможността молбата им да бъде разгледана от компетентния административен орган - Комисията по алтернативната служба. Неразглеждането на молбата представлява за заинтересованите лица отказ да се заменят воинските задължения с алтернативна служба, което, както основателно сочи жалбоподателят, е въпрос от изричната компетентност на комисията (чл.13 ЗЗВЗАС). По изложените съображения този съдебен състав намира, че в противоречие с материалния закон атакуваните подзаконови разпоредби създават пречка за упражняване на конституционно регламентираното право на гражданите да искат замяна на воинските им задължения с алтернативна служба.
Допуснатите нарушения съставляват основания по чл.12, т. 4 ЗВАС за отмяна на чл. 3, ал. 2 и 3 ППЗЗВЗАС като незаконосъобразни, тъй като противоречат на нормите на чл.10, т. 3 и чл.13 ЗЗВЗАС и в противоречие със закона ограничават възможността на заинтересованите граждани да получат решение на Комисията по алтернативната служба по молбата им за замяна на воинските им задължения.
Воден от горното, на основание чл.23 ЗВАС Върховният административен съд - петчленен състав,
РЕШИ:
Отменя като незаконосъобразни чл.3, ал. 2 и 3 от Правилника за прилагане на Закона за замяна на воинските задължения с алтернативна служба, приет с ПМС № 54 от 23.III.1999 г. (обн., ДВ, бр. 29 от 1999 г.; изм. и доп., бр. 112 от 1999 г., бр. 78 от 2000 г. и бр. 82 от 2003 г.).
Решението не подлежи на обжалване и влиза в сила от деня на обнародването му в "Държавен вестник".
И. д. председател: Светла Петкова
