Върховният административен съд в състав: председател: Андрей Икономов, и членове: Марина Михайлова, Милка Панчева, Захаринка Тодорова, Диана Добрева, при участието на секретар-протоколиста Григоринка Любенова разгледа административно дело № 444 по описа на Върховния административен съд - петчленен състав, за 2005 г., докладвано от съдията Захаринка Тодорова.
Производството е по чл. 23 от Закона за Върховния административен съд (ЗВАС).
Образувано е по жалба от Иван Димов Димов в качеството му на управител на "Мелници - Иван Димов" - ЕООД, със седалище и адрес на управление София, против Постановление № 167 от 25.VII.2003 г. на Министерския съвет на Република България, с което е приета Тарифа за таксите, събирани от Националната служба по зърното и фуражите към Министерството на земеделието и горите.
В жалбата се сочи, че текстът на чл. 1, т. 4, букви "а" и "б" от тарифата, предвиждащ събиране на такси за извършване на периодични проверки за спазване на декларираните изисквания и на наличността и качеството на вложеното зърно в размер 250 лв. за лицензираните публични складове и за регистрираните зърнохранилища, противоречи на чл. 4а, ал. 1, т. 2, буква "а" от Закона за съхранение и търговия със зърно (ЗСТЗ) и на чл. 3, ал. 1 от Закона за държавните такси (ЗДТ). Настоява се за отмяната на разпоредбата и присъждане на направените по делото разноски.
В съдебното заседание жалбата се поддържа от адв. Пенева по изложените в нея и пред съдебния състав съображения. Сочи се, че органът, извършващ контрол, възложен му като държавна функция, издава фактури - счетоводен документ за осъществена доставка на стока или услуга, което е незаконосъобразно.
Ответната страна - Министерският съвет на Република България, чрез юрк. Милошева оспорва жалбата, споделят се доводите за законосъобразност на процесния акт, изложени в писменото становище на Министерството на земеделието и горите.
Заинтересованата страна - министърът на земеделието и горите, чрез юрк. Димова развива съображения за нередовност, недопустимост и неоснователност на жалбата. Сочи, че събирането на данък не е свързано с насрещно действие, то е обвързано с реда, уреден в ДПК. В случая се събира такса срещу насрещно действие на държавата. Прилага се подробно писмено становище в посочения смисъл.
Върховният административен съд в настоящия си петчленен състав, за да се произнесе, съобрази следното:
Жалбата е редовна - подадена е от физическо лице, с посочен ЕГН, в качеството му на управител на ЕООД, с конкретизирани седалище и адрес на управление. Представени са допълнително удостоверение за актуално състояние от 30.ХI.2004 г. на Софийския градски съд и удостоверение от Националната служба по зърното и фуражите за регистрация на зърнохранилище № 1/1.ХI.2003 г. на територията на с. Хан Аспарухово, община Стара Загора.
Съгласно чл. 125, ал. 2 от Конституцията на Република България Върховният административен съд се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите, както и на други актове, посочени в закона. С актовете, които имат нормативен характер, се създават права и задължения за неограничен кръг правни субекти, поради което не е необходимо лицата, които считат, че те противоречат на закона като нормативен акт от по-висока степен и накърняват правата и законните им интереси, да доказват пряк и личен интерес от обжалването им. Съгласно чл. 13, ал. 1 ЗВАС жалба или протест срещу нормативен акт се подават без ограничение във времето. Затова и жалбата е процесуално допустима.
По съществото си същата е основателна и следва да бъде уважена.
С ПМС № 167 от 25.VII.2003 г. (ДВ, бр. 69 от 2003 г.) е приета Тарифа за таксите, които се събират от Националната служба по зърното и фуражите към министъра на земеделието и горите за: "лицензиране на публичен склад за зърно, за регистриране на зърнохранилище и на търговец на зърно и за извършване на контрол върху дейността им" - чл. 1 от тарифата. Същата е издадена в изпълнение на правомощията на Министерския съвет, делегирани му по силата на чл. 4а, ал. 2 от Закона за съхранение и търговия със зърно и чл. 10, ал. 7 от Закона за фуражите (ЗФ).
В процесната разпоредба - чл. 1, т. 4 от тарифата, за чиято отмяна се настоява, е предвидено: "За извършване на периодични проверки за спазване на декларираните изисквания и на наличността и качеството на вложеното зърно се събират следните такси: буква "а" - на лицензиран публичен склад за зърно - 250 лв., и буква "б" - на регистрирано зърнохранилище - 250 лв." Предмет на настоящото производство е именно основателността на твърдяното противоречие на цитираната норма от тарифата с чл. 4а, ал. 1, т. 2, буква "а" ЗСТЗ и с чл. 3, ал. 1 ЗДТ.
По силата на чл. 60 от Конституцията на Република България гражданите са длъжни да плащат данъци и такси, установени със закон. С чл. 1 от Закона за държавните такси е възложено на органите на съдебната власт, другите държавни органи и бюджетни организации да събират държавни такси в размери, определени с тарифи, одобрени от Министерския съвет на Република България. Таксата се дължи само за реално получена конкретна услуга, поискана от ползвателя, или действие, извършено по негова инициатива. Тя не е данък, за да се приеме, че има безвъзмезден характер. Затова и Националната служба по зърното и фуражите (НСЗФ) има задължението да престира изпълнение от посочения характер срещу получаването й. Таксата се дължи само и дотолкова, доколкото съответният субект е ползвател на извършена услуга или осъществено действие.
Съгласночл. 4, ал. 1 ЗСТЗ и чл. 2 от Устройствения правилник на Националната служба по зърното и фуражите (НСЗФ) е специализирана административна структура към министъра на земеделието и горите, юридическо лице - второстепенен разпоредител с бюджетни кредити, а изпълнителният й директор е орган на изпълнителната власт. Структурата й е уредена в устройствен правилник.
Правомощията на НСЗФ най-общо се свеждат до предлагане за лицензиране на публични складове за зърно, регистриране на зърнохранилища, регистриране и контролиране на търговците на зърно, издаване на сертификати за внос и износ на зърно и зърнени продукти и контрол по отношение на: лицензираните публични складове и регистрираните зърнохранилища, за съответствието на предлаганите на пазара зърнени продукти, фуражите по ЗФ, количеството и качеството на зърното при държавна интервенция на пазара (чл. 4, ал. 2 ЗСТЗ). Контролните функции са конкретизирани в нормите на глава седма от ЗСТЗ (чл. 29 - 31а, чл. 6, чл. 14 - 15а ЗФ, чл. 3, т. 2 до 9 УПНСЗФ, а също и в Наредбата за реда за лицензиране на публичните складове за зърно, регистрация на зърнохранилищата и за контрола върху тяхната дейност (приета с ПМС № 185 от 15.VIII.2003 г.), в Наредба № 40 от 15.IХ.2003 г. за реда за регистриране на търговците на зърно, водене и съхранение на регистъра и за осъществяване на контрол върху тяхната дейност и в Наредба № 39 от 15.IХ.2003 г. за условията и реда за контрол за съответствие на зърнените продукти (ДВ, бр. 84 от 2003 г.), издадена от министъра на земеделието и горите, в изпълнение на законова делегация по чл. 31а, ал. 1 ЗСТЗ. При направения обзор на действащата нормативна уредба е видно, че контролните функции на Националната служба по зърното и фуражите са основни в дейността й. Съгласно чл. 4а, ал. 1 ЗСТЗ издръжката на НСЗФ се формира от бюджетни субсидии (т. 1) и приходи от собствена дейност, конкретизирани в т. 2, букви "а" - "з", а по силата на ал. 2 при осъществяването на дейностите по ал. 1, т. 2 НСЗФ събира такси в размер, определен с Тарифата за таксите, приета с ПМС № 167 от 2003 г. В случая се твърди противоречие с нормата на чл. 4а, ал. 1, т. 2, буква "а" ЗСТЗ, която гласи, че "собствени" са приходите от: "лицензиране на публични складове за зърно, регистриране на зърнохранилище, търговци на зърно и контрол върху тях". Визираният контрол касае уредения в закона лицензионен режим по отношение на публичен склад и регистрационен режим за зърнохранилище и търговец на зърно.
Съгласно чл. 11, ал. 3 и чл. 24 ЗСТЗ редът за лицензиране, регистриране и контрол върху дейността на субектите, както и за набиране на информацията по чл. 14, ал. 2 се уреждат с наредби на Министерския съвет. В законовия текст - чл. 4а, ал. 1, т. 2, буква "а", осъществяваният контрол е предвиден най-общо с препращане в посочените норми към подзаконовите актове.
Съгласно чл. 18 от Наредбата за реда за лицензиране на публичните складове за зърно, регистрация на зърнохранилищата и за контрола върху тяхната дейност Националната служба по зърното и фуражите извършва "първоначален, периодичен и специален" контрол на публичните складове и зърнохранилищата. Производството по издаване на лиценз или регистрация започва по заявление на заинтересованото дружество, физическо или юридическо лице, с деклариране на изискуемите условия и заплащане на държавна такса, наличието на които обстоятелства подлежи на проверка от НСЗФ по реда на чл. 11г ЗСТЗ. Безспорно е, че в случая таксата е дължима, след като се претендира осъществяване на определена услуга (издаване на лиценз или вписване в регистъра) и представянето на документ за заплащането й е задължително изискване по чл. 11а, ал. 2 ЗСТЗ - т. 12. Затова и първоначалният контрол, извършван от инспекторите на НСЗФ, с основание е възприет в тарифата като задължение на ревизираното лице и представлява собствен приход по смисъла на чл. 4а, ал. 1, т. 2, буква "а" ЗСТЗ.
Съгласно § 1 от допълнителната разпоредба на Наредбата за реда за лицензиране на публичните складове за зърно, регистрация на зърнохранилищата и за контрола върху тяхната дейност "специален" е контролът, който НСЗФ извършва по искане на публичен склад за зърно, зърнохранилище, финансова институция, държавен орган. Видно от устройствения правилник на НСЗФ - чл. 13, т. 7, специалният контрол е предоставен за изпълнение на Главна дирекция "Зърно и зърнени продукти". На дирекция "Централна лаборатория за окачествяване на зърно, зърнени продукти и фуражи" - чл. 12, т. 4 УП, по искане на страни по договор е вменено да извършва контрол на качеството на зърно, зърнени продукти и фуражи чрез анализ на качеството им (т. 5), като за получените резултати се издават протоколи за изпитване с арбитражна стойност - т. 6. Обсъжданата дейност по окачествяване е в съответствие с предвидения контрол по чл. 31а, ал. 2 ЗСТЗ - чрез конкретно искане и с определена цел се ангажират специфични действия на НСЗФ, в частност - на акредитираните лаборатории, затова и таксата е дължимо вземане на службата и представлява неин собствен приход. Неоснователен е доводът в писменото становище на процесуалния представител на заинтересованата страна, че обсъжданите действия са "на заинтересовани лица" по доказване на качеството и не би следвало да се разглеждат като контрол - чл. 31а, ал. 2 ЗСТЗ е включен в глава седма на Закона за съхранение и търговия със зърно, озаглавена "Контрол", и той се осъществява, независимо че е иницииран по искане на заинтересован субект и не предполага възникнал спор. В този смисъл е несполучлива и съпоставката с процеса по издаването на сертификат за качество, урегулиран с Наредба № 39 от 15.IХ.2003 г., наречен именно "контрол за съответствие", уреден в чл. 31а, ал. 1 ЗСТЗ, представляващ "материални и правни действия" (по смисъла на § 1 от допълнителната разпоредба на Наредба № 39 от 2003 г.), извършван с цел проверка на съответствието между обявено и означено качество и действително качество на партидата.
Различни са изводите по отношение на осъществявания от НСЗФ периодичен контрол на публичните складове и регистрираните зърнохранилища за спазване на условията за лицензирането и регистрирането количеството и качеството на съхраняваното в тях зърно. Този контрол е предвиден за провеждане като основна държавна функция на специализирания административен орган, той не зависи от волята, исканията и заявките на заинтересованите субекти, не е обвързан с периодичност или регулярност на проверките и именно с оглед важността му е скрепен с принудата на държавата. При извършването му на инспекторите на НСЗФ по силата на императивни законови норми са предоставени правото на свободен достъп до помещенията и документите на контролирания публичен склад, зърнохранилище или търговец, правото да изискват информация, да вземат проби и мостри за лабораторни изследвания, да привличат експерти при необходимост и т.н. При констатиране на нарушения контролните органи налагат принудителни административни мерки по чл. 32 ЗСТЗ, съставят актове за установяване на административни нарушения, въз основа на които се издават наказателни постановления или заповеди за заличаване от регистъра или отнемане на лицензията. Принципът, залегнал в Закона за съхранение и търговия със зърно, за уведомяване при промени в заявените и/или декларирани обстоятелства е в тежест на собственика на публичен склад или на търговеца (чл. 12 и 24б), с визиран срок от настъпването им, въведени са и задължения за предоставяне на периодична информация за дейността им по определена форма и за подновяване на регистрацията. В хипотезата на изпълнение на задълженията по силата на чл. 12, ал. 2 ЗСТЗ министърът на земеделието и горите изменя лицензията. Но при неизпълнение или установено по съдебен ред издаване на документи с невярно съдържание настъпват условията за налагането на предвидените принудителни мерки или санкции. Контролът по това именно съответствие - на декларирано и действително състояние на релевантните за въведения режим на дейност данни, не е обвързан от волята на контролирания, а е възложен от държавата на НСЗФ, затова и за осъществяването му не се дължи такса. С процесната разпоредба - чл. 1, т. 4 от тарифата, с предвидените задължения в размер по 250 лв. "за извършване на периодични проверки за спазване на декларираните изисквания и на наличността и качеството на вложеното зърно" е допуснато противоречие с чл. 4а, ал. 1, т. 2, буква "а" от Закона за съхранение и търговия със зърно, какъвто смисъл и цел законовата норма няма. В този смисъл твърдяното в жалбата противоречие е налице.
И тъй като такса се дължи само за реално получена конкретна услуга или действие, тя има възмезден характер, следва да се направи и изводът за противоречие на чл. 1, т. 4, букви "а" и "б" от тарифата с чл. 3, ал. 1 ЗДТ, регламентиращ дължимост на държавната такса при предявяване на искането за извършване на действието и/или издаването на документа. Нормата на чл. 4 ЗДТ определя за кои услуги или действия се заплащат държавни такси: в букви "а" и "в" са визирани таксите, заплащани на съдилищата, държавните съдебни изпълнители и службите по вписванията; букви "г","д" и "е" касаят преводи на документи и книжа, издаване и подмяна на документи, визи, пасавани, разрешителни за пребиваване, молби и разрешителни за придобиване и възстановяване на гражданство; буква "ж" касае действия и документи, свързани с пожарната и аварийната безопасност и т.н., които не поставят съмнения.
Доводи във връзка с настоящия спор се излагат от процесуалния представител на МЗГ по отношение на уредените такси в букви "м" и "о" от чл. 4, ал. 1 ЗДТ. Твърди се, че чл. 4, буква "м" ЗДТ изрично предвижда заплащане на държавни такси за действия по контрол, а конкретизацията по буква "о" се отнася за дължима такса по повод престирани действия, а не само за извършена услуга, поради което оспорената норма не е в противоречие със ЗДТ.
Възражението е неоснователно. Хипотезата на чл. 4, буква "м" ЗДТ предвижда дължимост на такса за "разглеждане и издаване на разрешения и за осъществяване на действия по финансов контрол при отпечатването на ценни книжа, формуляри и бланки под отчет". Позоваването е неточно, осъществено е частично и избирателно, тъй като в случая е предвидена такса за задължителен финансов контрол, във връзка с определено действие, без провеждането на който то би било неосъществимо - отпечатване на ценни книжа и бланки под особен режим, а хипотезата на буква "о" от закона обхваща искания до държавни учреждения именно да извършат действия и услуги и за издаване на документи и дубликати.
"Поначало таксата се заплаща срещу извършена услуга. Задължението да се плати се поражда по волята на гражданина, който желае да се ползва от дадена услуга" - се изтъква в мотивите на решение № 10, постановено от Конституционния съд на Република България по к. д. № 12/2003 г. Изключение от казаното са таксите, имащи характера на публично задължение към държавата или общината по смисъла на чл. 13, ал. 2, т. 2 ДПК, тези, които се въвеждат не само по основание, но и техният размер е определен със закон.
С оглед изложените аргументи атакуваната разпоредба е в противоречие на материалния закон - чл. 4а, ал. 1, т. 2, буква "а" от Закона за съхранение и търговия със зърно и чл. 3, ал. 1 от Закона за държавните такси. Жалбата срещу нея е основателна и следва да бъде уважена, като се постанови отмяна на чл. 1, т. 4, букви "а" и "б" от Тарифата за таксите, които се събират от Националната служба по зърното и фуражите към министъра на земеделието и горите.
Воден от горното и на основание чл. 23 от Закона за Върховния административен съд, Върховният административен съд, петчленен състав,

РЕШИ:

Решението не подлежи на обжалване и влиза в сила от датата на обнародването му в "Държавен вестник".

Председател: Константин Пенчев