Делото е образувано на 7 май 2007 г. по искане на главния прокурор за тълкуване на разпоредбата на чл. 130а, т. 2 от Конституцията относно обхвата и съдържанието на правомощията на министъра на правосъдието да "управлява имуществото на съдебната власт".
С определение от 19 юни 2007 г. съдът допусна искането за разглеждане по същество.
С оглед характера на искането Конституционният съд е конституирал със същото определение като заинтересовани страни по делото Народното събрание, Министерския съвет, министъра на правосъдието, министъра на финансите, министъра на регионалното развитие и благоустройството, Висшия съдебен съвет, Върховния касационен съд, Върховния административен съд, Националната следствена служба и Националния институт на правосъдието.
В искането си главният прокурор е посочил, че по приложението на чл. 130а, т. 2 от Конституцията относно правомощието на министъра на правосъдието да управлява имуществото на съдебната власт според него има две възможни разбирания. Първото означавало "съвкупност от упражняване на управленски пълномощия по отношение цялото имущество на съдебната власт, което включва недвижимо имущество - съдебни сгради и вещни права върху тях, а така също парични средства и движимо имущество, необходими за осъществяване на съдебната дейност". Второто разбиране по прилагането на разпоредбата било, че правомощието на министъра съставлява "компетентност от името на държавата да упражнява правото на собственост върху недвижимото имущество на съдебната власт". Това включвало да се придобиват чрез строителство или да се получават от държавата сгради за нуждите на съдебната власт, да им се извършват основни и текущи ремонти, да се надстрояват и преустройват.
Главният прокурор смята, че това второ разбиране отговаря на принципа за разделение на властите (чл. 8 от Конституцията) и на независимостта на съдебната власт, гарантирани от чл. 117, ал. 2 и 3 от Конституцията. Според него организационната независимост на съдебната власт изисква тя да бъде и финансово независима.
От конституираните като заинтересовани страни становища са изразили министърът на правосъдието, Висшият съдебен съвет и Националната следствена служба. Конституционният съд взе предвид и предварителните становища на министъра на финансите, министъра на регионалното развитие и благоустройството, председателя на Върховния касационен съд, председателя на Върховния административен съд, главния прокурор и Националния институт на правосъдието.
Според министъра на правосъдието необходимостта от тълкуване на разпоредбата на чл. 130а, т. 2 от Конституцията би могло да се свърже единствено с изясняване на обхвата и смисъла на понятието "имущество".
Поддържа се, че то включва както недвижимите имоти, така и движимите вещи.
Висшият съдебен съвет отбелязва, че чл. 130а, т. 2 от Конституцията предизвиква затруднение при осъществяване на правомощията му. Разпоредбата трябвало да се тълкува ограничително в смисъл, че се отнася само до недвижимите имоти.
Националната следствена служба поддържа изцяло искането на главния прокурор. Изтъква, че предоставянето на управлението на цялото движимо и недвижимо имущество на министъра на правосъдието ще противоречи на принципа за разделение на властите (чл. 8 от Конституцията) и ще наруши независимостта на съдебната власт, гарантирана от чл. 117, ал. 2 и 3 от Конституцията. Според становището чл. 130а, т. 2 от Конституцията следва да се тълкува ограничително, като правомощието на министъра на правосъдието се отнася само до недвижимите имоти на съдебната власт.
Министърът на финансите е изразил становище, че чл. 130а, т. 2 от Конституцията следва да се тълкува, че предоставените права на министъра на правосъдието да управлява имуществото на съдебната власт са в по-голям обем и различен от тези, предоставени на Министерския съвет по силата на чл. 106 от Конституцията.
Националният институт на правосъдието смята, че тълкуването на разпоредбата на чл. 130а, т. 2 от Конституцията трябва да е стеснително и в съответствие с чл. 117, ал. 2 и 3 от Конституцията, като обхване само недвижимото имущество на съдебната власт.
Министърът на регионалното развитие и благоустройството намира, че смисълът на чл. 130а, т. 2 от Конституцията е ясен и не се нуждае от тълкуване.
Председателят на Върховния касационен съд, председателят на Върховния административен съд и главният прокурор уведомяват, че ведомствата им ползват почивни станции и бази за квалификация.
Конституционният съд, след като обсъди изложените в искането доводи, писмените становища на заинтересованите страни и предоставените писмени доказателства, прие следното:
Тълкуването на разпоредбата на чл. 130а, т. 2, според която министърът на правосъдието управлява "имуществото на съдебната власт", не може да се ограничи само до израза и думите "управлява имуществото", а следва да се разпростре до съпоставянето й с други разпоредби от Конституцията, които изразяват основни принципи, върху които е изградена държавата и в частност съдебната власт. Това се налага от обстоятелството, че в самото искане на главния прокурор е казано, че се иска тълкуване на обхвата и съдържанието на правомощието на министъра да управлява имуществото на съдебната власт "в съответствие с изискванията на принципите и нормите на Конституцията на Република България".
Преди всичко следва да се отбележи, че употребеният в чл. 130а, т. 2 от Конституцията израз "имуществото на съдебната власт" се отнася до имуществото, което е предоставено на нейните органи - съдилища, прокуратура и следствени служби като отделни юридически лица, тъй като съдебната власт е сборно понятие от всички тях и не е персонифицирана като самостоятелна юридическа личност. Това имущество е публична или частна държавна собственост, чието стопанисване по силата на чл. 106 от Конституцията се организира от Министерския съвет. Следователно под "имущество на съдебната власт" следва да се разбира предоставеното от държавата имущество на всеки един от органите на съдебната власт. От гражданско-правна гледна точка имуществото включва всички права и задължения на един правен субект - включително недвижими и движими вещи и права върху тях, както и всички задължения.
В съответствие с чл. 2, ал. 2, т. 4 от Закона за държавната собственост (ДВ, бр. 44/96 г.; изм., бр. 41/2007 г.) собствеността на имотите, предоставени за осъществяване функциите на съдебната власт, са публична държавна собственост. Съгласно чл. 106 от Конституцията Министерският съвет организира "стопанисването на държавно имущество". В Решение № 19/93 по к.д. № 11/93 (ДВ, бр. 4/94 г.) Конституционният съд пояснява, че "стопанисването на държавно имущество е съвкупност от разнородни и неизброими изчерпателно действия", с които поначало Министерският съвет нито е необходимо, нито е възможно да се нагърби. Поради това, според Конституционния съд нормата на чл. 106 от Конституцията е предвидила, че Министерският съвет организира стопанисването на държавното имущество, което е "типична управленска функция". Съгласно чл. 18, ал. 6 от Конституцията "държавните имоти се стопанисват и управляват в интерес на гражданите и на обществото". Оттук следва, че при възлагането на министъра на правосъдието като член на Министерския съвет да управлява имуществото на съдебната власт (чл. 130а, ал. 2 от Конституцията) управлението трябва да се съобрази с чл. 18, ал. 6 от Конституцията и да бъде в интерес на гражданите и обществото. Наред с това то трябва да е и в съответствие с другите разпоредби на Конституцията (аргумент от чл. 105, ал. 1 от нея).
Интересите на гражданите и обществото налагат изграждането на независима съдебна власт при установения от чл. 8 от Конституцията принцип за разделение на властите. Член 117, ал. 2 от Конституцията прогласява тази независимост. За да бъде тя пълна, ал. 3 от същата разпоредба постановява, че съдебната власт има самостоятелен бюджет. Независимостта на съдебната власт изисква тя да има достатъчни материални средства, предоставени й от държавата, респ. от министъра на правосъдието, за да осъществява своята дейност, без да се посяга върху независимостта й.
Управлението на имуществото на съдебната власт от министъра на правосъдието съгласно чл. 130а, т. 2 от Конституцията не трябва да накърнява нейния престиж, нито да съставлява пречка за нормалната й работа и нейните функции.
Управлението на имуществото на съдебната власт, което по чл. 130а, т. 2 от Конституцията се възлага на министъра на правосъдието, не може да се ограничи нито само до недвижимите имоти, които държавата е предоставила, нито да се разпростре и до всичкото движимо имущество, включително до наличните парични средства. Друго и не би могло да бъде, без да се засегне нейната независимост. Тя трябва да се съблюдава и при разпределянето на капиталовите разходи и разходи за поддържане на сградния фонд. Независимостта на съдебната власт не се състои само в невмешателство при решаване на едно или друго дело. За независимостта й е необходимо и финансова обезпеченост, при която да няма възможност чрез предоставяне или непредоставяне на недвижими имоти или движими вещи и суми тя да се постави под влияние на изпълнителната власт. От друга страна за доброто и навременното осъществяване на своите конституционни функции органите на съдебната власт трябва да могат да разполагат със съответна на текущите им нужди оперативна финансова самостоятелност.
Всичко това означава, че управлението на имуществото на съдебната власт от министъра на правосъдието е управление при необходимия баланс и съблюдаване на нейната независимост. То се разпростира върху това предоставено й от държавата имущество, при което не се пречи на ефикасното упражняване на нейните функции и не се засяга независимостта й.
По изложените съображения на основание чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията Конституционният съд
РЕШИ:
Управлението на имуществото на съдебната власт от министъра на правосъдието съгласно чл. 130а, т. 2 от Конституцията се осъществява при съблюдаване на баланса с чл. 117, ал. 2 и 3 от Конституцията и се отнася до това имущество, управлението на което от министъра не затруднява нормалното функциониране на съдебната власт, не препятства ефикасното упражняване на функциите й и не засяга в каквато и да било степен нейната независимост.
Съдиите Румен Янков, Владислав Славов и Благовест Пунев са подписали решението с особено мнение.
Председател: Румен Янков
ОСОБЕНО МНЕНИЕ
на съдията Румен Янков по конституционно дело № 5 от 2007 г.
Да се допусне тълкуване на чл. 130а, т. 2 от Конституцията, чието съдържание е "Министърът на правосъдието управлява имуществото на съдебната власт", значи да се изостави езикът като средство за познание и се приеме, че изразът съдържа скрита истина, която трябва да бъде изяснена, което не е така.
Няма спор, че доколкото съществуват противоречия между практиката на съдилищата и парламента, те се решават чрез промяна на законите. Противоречията между решенията на Конституционния съд и парламента се решават чрез промяна на Конституцията, както ще стане дума по-долу. По-долу ще стане дума и за това, че народното представителство вече по различен начин разбира заложеното равновесие между властите, посочено в чл. 8 от Конституцията.
I. В трайната си практика Конституционният съд безусловно приема, че съдебната власт не може да бъде независима, след като няма самостоятелен бюджет.
Така през 2004 г. съдът е отменил чл. 36 от Закона за съдебната власт (ДВ, бр. 74/2002 г.), според който Министерството на правосъдието осигурява материалните условия за дейността на органите на съдебната власт, като средствата за капиталови разходи се осигуряват от бюджета му. Отменен е и чл. 36б, в който второстепенният разпоредител с бюджетни кредити фонд "Съдебни сгради" е заличен и на практика като самостоятелен разпоредител с бюджета става министърът на правосъдието.
Нещо повече, съдът е приел, че е недопустимо Висшият съдебен съвет да представя проекта за бюджет на съдебната власт в Министерството на финансите, за да бъде включен проектът на годишния бюджет на държавата, и е отменил и чл. 192, ал. 2 от същия закон. В тази връзка е приел, че дори формалните процедурни правила са реална гаранция за независим бюджет на съдебната власт. Затова е отменил и трите разпоредби на закона, тъй като противоречат на Конституцията (горните два пасажа са сбит преразказ на мотивите към Решение № 4 от 2004 г.).
II. Винаги се е твърдяло, че изясняването на истинската воля на парламента никога не е сигурно, предвид на многото подготвителни документи, разноречивите изказвания на депутатите в парламентарната зала. Но случаят не е такъв - тук съществуват изрично записани мотиви, подписани от 109 народни представители, които показват новото им виждане по отношение на разделението на властите на законодателна, изпълнителна и съдебна. Поради тяхната значимост те трябва да бъдат възпроизведени дословно:
"Параграф 7 от законопроекта създава нова ал. 6 в чл. 130 от Конституцията (при трето четене добил поредност 130а). Тя очертава конституционните правомощия на министъра на правосъдието по отношение на съдебната власт и Висшия съдебен съвет. Натрупаната до този момент практика в тази област е противоречива. Предлаганото допълнение по същество отчасти обезсилва някои решения на Конституционния съд (№ 4 от 2004 г., № 13 от 2002 г., № 1 от 1999 г. и др.). Конституционното разграничаване на компетенциите между изпълнителната и съдебната власт в областта на финансирането, имуществените въпроси и контрола върху магистратите от всички нива за движението на делата установява баланс между съдебните органи и министъра на правосъдието в администрирането на съдебната дейност". (Стенографски дневници, кн. 28, втора сесия, заседания 76, 77, 78 от 1, 2, 3 февруари, стр. 166).
Към този обертон трябва да се добавят и включените вече в Конституцията правомощия на министъра да изготвя проектобюджета на съдебната власт, да прави кадрови предложения по отношение на всички магистрати и да участва в квалификацията им - чл. 130а, т. 1, 3 и 4 от Конституцията. В този контекст може да бъде посочена и отмяната на чл. 35б от Закона за съдебната власт относно разглеждането на докладите на тримата ръководители в съдебната власт от парламента, отменена с решение № 13 от 2002 г., след това същото задължение включено в чл. 130, ал. 7 от Конституцията (нова - ДВ, бр. 12/2007 г.), както и ал. 4 на чл. 129 от Конституцията (ДВ, бр. 27/2006 г.) за освобождаването на ръководителите от парламента, отменена с Решение № 7 от 2006 г.
Очевидна е новата концепция на народните представители по отношение на статута на съдебната власт и в частност по управлението на имуществото й - възпроизведените в началото на решението мотиви по к.д. 4/2004 г., съпоставени със съдържанието на т. 2 от чл. 130а от Конституцията показват, че предложената промяна "не отчасти обезсилва", а изцяло противоречи на виждането на съда за самостоятелен бюджет на съдебната власт.
Тази сравнителна справка показва как трябва да се чете чл. 130а, т. 2 от Конституцията - "Министърът на правосъдието управлява имуществото на съдебната власт".
III. За да се тълкува определена разпоредба от Конституцията, на първо място тя трябва да е неясна, двусмислена и прилагането й да е противоречиво.
От лексикална гледна точка думата "министър" е еднозначна. Значението на глагола "управлявам" е многозначно - управление в юридически, фактически или административен план, но тясно свързан с думата министър също не буди съмнение за какво управление става дума. Що се отнася до думата "имущество", тя също е многозначна - в обема си това понятие включва движими и недвижими вещи, пари, ценни книги и прочее. Но в логически план съдържанието му може да се определи като "благо", характерно за всички понятия, включени в обема му, и е неделимо. Това стриктно тълкуване показва, че съдържанието на нормата, чието тълкуване се иска, е ясно. Разпоредбата има за адресат единствено министъра на правосъдието. От тази гледна точка не може да се говори, че и прилагането й е разноречиво.
Действително невинаги стриктното тълкуване е най-доброто и невинаги отговаря на духа на Конституцията. Допустимо е тълкуване на нейни принципи, съотношение между приоритети на отделни конституционни норми - в случая чл. 117, ал. 3 "Съдебната власт има самостоятелен бюджет" - и чл. 130а, т. 2 от Конституцията "Министърът на правосъдието управлява имуществото на съдебната власт". Действително такава съпоставка е не само възможна, но и наложителна, но само при условие, че и двете разпоредби на Конституцията са приети едновременно. Тогава наистина те трябва да бъдат разгледани като юридически антиномии, всяка от тях вярна сама за себе си, и да се положат усилия за изясняване на съотношението помежду им.
Но случаят не е такъв - не може да се отрече противоречието между чл. 117, ал. 3, приет през 1991 г., и чл. 130а, т. 2 от Конституцията, приет през 2007 г. Към изложеното в раздел II относно волята на народните представители трябва да се приложи изначалното юридическо правило, че когато новият текст казва нещо различно, предполага се, че той отрича съществуващата негова противоположност. Оттук следва, че при юридическото обосноваване съдът не може да стъпи и тълкува фактически отречената през 2007 г. норма от 1991 г.
Поради тази причина съдът, независимо от добронамерените подбуди на вносителя на искането, не може да тълкува текста по приемлив и за съдебната власт начин. Затова искането трябва да бъде отклонено.
Впрочем посоченият аморфен диспозитив на решението не може да доведе до нищо повече освен до допълнително объркване - кое управление на имуществото на съдебната власт от министъра няма да препятства упражняването на функциите на съдебната власт - поправката на течащия покрив на някои от съдилищата или липсата на компютри, или средства за печатане на призовки?
Конституционен съдия: Р. Янков
ОСОБЕНО МНЕНИЕ
на съдиите Владислав Славов и Благовест Пунев по конституционно дело № 5 от 2007 г.
Това особено мнение се отнася само относно допустимостта на искането на главния прокурор за задължително тълкуване на чл. 130а, т. 2 от Конституцията (ДВ, бр. 27/2006 г.).
Съгласно посочената конституционна разпоредба министърът на правосъдието управлява имуществото на съдебната власт. Нейното тълкуване се мотивира в искането на главния прокурор по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията с неяснота относно съдържанието и обхвата на правомощието на министъра на правосъдието да управлява имуществото на съдебната власт, тъй като поставя под съмнение фактическата и юридическата й самостоятелност при осъществяване дейността на нейните органи.
В този контекст се предлага от вносителя на искането и проект за тълкувателен отговор, а именно стеснително тълкуване на разпоредбата на чл. 130а, т. 2 от Конституцията в смисъл, че министърът на правосъдието упражнява само правото на собственост върху недвижимите имоти на съдебната власт, като движимите вещи и останалите парични средства се предоставят на органите на съдебната власт за обезпечаване на тяхната самостоятелност и ефективно функциониране.
Допустимостта на тълкувателното искане поставя два предварителни въпроса, от отговора на които зависи неговото разглеждане по същество. Първият се отнася до съществуването на неяснота и противоречивост на разпоредбата и поради това дали прилагането й е свързано с нарушаване на съществуващия баланс на отделните власти, т.е. от това приложение да не произтичат противоконституционни действия на съответната институция или орган. Вторият въпрос се отнася до възможността за стеснително (изправително) тълкуване, което цели запазване на нормата и нейното имплантиране в съществуващата конституционноправна система, вместо обявяването й за противоконституционна като противоречаща на тази система.
Тези два предварителни въпроса се намират в неразривна връзка и налагат общ отговор, релевантен за допустимостта на тълкувателното питане. Разпоредбата на чл. 130а, т. 2, разгледана самостоятелно, не разкрива белезите на неяснота и двусмисленост относно отделните й синтактични елементи. Министърът на правосъдието е орган на висшата изпълнителна власт, управлението е целенасочена властническа дейност, ориентирана към възпроизвеждане на структурата и нормалното функциониране на управляваната система. Понятието "имущество" като обем включва всички обекти, които се отнасят до това понятие, а като съдържание - съществените признаци на определен клас предмети, които влизат в него. В случая обемът обхваща всички категории имуществени права - вещни права върху недвижими и движими имоти, пари, ценни книги и т.н., а съдържанието включва родовия признак на този клас предмети - признака "имуществено право". Имуществото е неделима съвкупност на имуществени права, обединени от техния субект. В същото време от текста на разпоредбата не явствува, че общият родов признак "имуществено право" се свежда до видовия признак "право на собственост върху недвижими имоти", който би отграничил последните от останалите предмети в рода - движими вещи, пари и т.н.
Предлаганото в искането за тълкуване ограничаване правомощията на министъра на правосъдието само до упражняване на правото на собственост върху недвижимите имоти на съдебната власт би поставило под съмнение рационалността на законодателната дейност по приемането на разпоредбата на чл. 130а, т. 2 от Конституцията, защото то би могло да намери директен израз в текста й. Аргумент за това е и обстоятелството, че в миналото, макар и на законодателно равнище, е било възприето такова разрешение като правомощие на министъра на правосъдието (вж. по-долу обсъждането на решение № 4/7.10.2004 г. по к.д. № 4/2004 г. относно фонд "Съдебни сгради" към Министерството на правосъдието). Поради това следва да се приеме, че смисълът на разпоредбата на чл. 130а, т. 2 от Конституцията е еднозначен и не се нуждае от изясняване чрез тълкуване.
Това разбиране се налага и от общия дух на третата поправка на Конституцията, част от която е разпоредбата на чл. 130а, т. 2, която изразява една различна политическа концепция за модела на отношенията между министъра на правосъдието като орган на изпълнителната власт и съдебната власт, макар че последната като независима има собствен орган за нейното администриране - Висшия съдебен съвет (вж. останалите разпоредби на чл. 130а, които са приети с тази поправка и уреждат разширени правомощия на министъра на правосъдието по отношение на съдебната власт).
Ако тълкуваната разпоредба е ясна по смисъла си, нормативното тълкуване ще бъде недопустимо, защото то би я дописало и от тълкувателно, решението на Конституционния съд би се превърнало в нормативен акт, т.е. съдебният активизъм ще придобие неприемливия характер на позитивна законодателна дейност.
Така че липсата на неяснота и противоречивост на разпоредбата, която като израз на нова концепция за отношение между властите фактически дерогира принципа на финансова независимост на съдебната система, уреден в чл. 117, ал. 2 и 3 от Конституцията изключва интереса от тълкуване.
Съществуването на такъв интерес следва да се прецени и в контекста на данните за противоречие на тълкуваната разпоредба с тези на чл. 117, ал. 2 и 3 от Конституцията. Такова противоречие, обосноваващо противоконституционност, е било установено с аналогични по съдържанието си разпоредби на Закона за съдебната власт на тази на чл. 130а, т. 2 от Конституцията. В този смисъл са решение № 1 от 14.1.1999 г. по к.д. №34/98 г. и решение № 4 от 7.10.2004 г. по к.д. № 4/2004 г. Разликата в настоящия случай е, че разпоредбата на чл. 130а, т. 2 от Конституцията не е вече законова, а конституционна, т.е. съдържащата се в нея норма е издигната на конституционно равнище в йерархията на нормативните актове, макар съдържателно да не се различава от обявените за противоконституционни с цитираните решения разпоредби на Закона за съдебната власт.
Това се отнася не само до изключване на възможността министърът на правосъдието частично да управлява самостоятелния бюджет на съдебната власт и да осигурява материалните условия за осъществяване на нейната дейност, но и конкретно за съществуването на фонд "Съдебни сгради" към изпълнителната власт, което се покрива с искането за изправително тълкуване на чл. 130а, т. 2 от Конституцията, предмет на настоящото производство.
Независимо че в случая обсъжданата разпоредба вече е от конституционен порядък, съществува йерархично отношение между нея и тези, уреждащи независимостта на съдебната власт и самостоятелността на нейния бюджет поради връзката на последните с основните начала на конституционната уредба и по-фундаменталния им и принципен характер. За разлика от тях разпоредбата на чл. 130а, т. 2 от Конституцията притежава по-ниска степен на абстрактност и непосредствено действие по прилагането й. Ако предлаганото стеснително тълкуване на тази разпоредба не може да удовлетвори целта си да я запази в съществуващата правна система, то ще бъде неприложим способ за изясняване на смисъла й вместо директното установяване на нейната противоконституционност.
Такова стеснително тълкуване не е приложимо не само поради изтъкнатото по-горе логическо съображение за липса на видовия признак на предметите на недвижима собственост, който ги отграничава от общия имуществен комплекс на съдебната власт, и недопустимостта на действието на Конституционния съд като позитивен законодател, но и с оглед съдържанието на предлаганото тълкувателно разрешение, което по основния по важност въпрос - съсредоточаването и оперирането с капиталовите разходи, запазва приоритета на министъра на правосъдието и накърнява организационната и финансовата независимост на съдебната власт.
Недостатъчността на тълкувателното питане възпроизвежда концептуалния дефект на разпоредбата на чл. 130а, т. 2 от Конституцията. Това обстоятелство предопределя неудовлетворителността на тълкувателния отговор, изводът за която аргументира необходимостта искането за тълкуване да бъде отклонено.
Конституционни съдии: Вл. Славов
