Върховният административен съд в състав: председател: Константин Пенчев, и членове: Йордан Златарев, Румяна Папазова, Фани Найденова, Йордан Константинов, при участието на секретар-протоколиста Григоринка Любенова разгледа административно дело № 7918 по описа на Върховния административен съд-петчленен състав, за 2004 г., докладвано от съдията Фани Найденова.
Производството е по чл.5, т. 1 във връзка с чл.23 ЗВАС.
Образувано е по жалба от д-р Любомир Димитров Трифонов от Габрово за отмяна на чл.2, ал. 2 от Наредба № 28 на министъра на здравеопазването от 25.ХI.2003 г. за профилактичните прегледи и диспансеризацията в частта за "извънболнична и", с която лечебните заведения за извънболнична помощ получават право да извършват диспансеризация, като противоречаща на чл.8, чл.10, т. 3, чл.26, ал. 1 и чл.37, ал. 2 от Закона за лечебните заведения. В жалбата са развити доводи за незаконосъобразност на обжалвания текст от наредбата поради противоречие с цитираните материалноправни норми от Закона за лечебните заведения.
Ответникът-министърът на здравеопазването, чрез процесуалния си представител юрк. Василева оспорва жалбата. Счита, че Наредба № 28 от 2003 г., издадена на основание чл.30, ал. 1 от Закона за народното здраве (ЗНЗ), е в съответствие с нормативните актове от по-висока степен. Съгласно чл.30, ал. 1 ЗНЗ лечебните заведения извършват профилактични прегледи, изследвания и диспансерно наблюдение в случаите, посочени в правилник за прилагане на закона, и по ред, определен от министъра на здравеопазването. В чл.1, ал. 3 от Правилника за прилагане на Закона за народното здраве е конкретизирано, че диспансерното наблюдение се извършва на лица от различни групи на населението, на лица с повишен риск за здравето, с хронични заболявания, както и в други случаи по ред, определен в наредба на министъра на здравеопазването, поради което неправилно се твърди от жалбоподателя, че чл.2, ал. 2 в частта "извънболнична и" от обжалваната наредба "дава право" на лечебните заведения за извънболнична помощ да извършват диспансеризация, защото всички лечебни заведения имат право да извършват диспансеризация (диспансерно наблюдение) на определени групи от населението или на лица с определени заболявания по силата на закона. Подобна разпоредба съществува в чл.30 от новия Закон за здравето, който ще влезе в сила от 1.I.2005 г. Атакуваната разпоредба следва да се тълкува във връзка с разпоредбата на чл.1, ал. 3 и § 1, т. 2 от Закона за здравето като "метод" за активно издирване, динамично наблюдение, диагностика, продължително лечение и социална адаптация на заболели лица. В рамките на метода диспансеризация се осъществяват редица дейности както в болничната, така и в извънболничната помощ. В жалбата се смесват различни по съдържание понятия-"диспансер" и "диспансеризация".
По допустимостта на жалбата:
Съобразно чл.120, ал. 2 от Конституцията на Република България (КРБ) гражданите и юридическите лица могат да обжалват пред съдилищата всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. Всяко противоречие на подзаконов нормативен акт с нормативен акт от по-висока степен води до накърняване на конституционния принцип за законност на държавното управление, уреден в чл.4, ал. 1 КРБ, и създава опасност от засягане на конкретни права и задължения на гражданите или юридическите лица. Ето защо при обжалването на подзаконови нормативни актове не е необходимо жалбоподателят да доказва пряк и личен интерес от отмяната на атакувания акт. По силата на чл.13 ЗВАС жалба срещу нормативен акт може да се подава без ограничение във времето.
По изложените съображения съдът намира жалбата, подадена от д-р Любомир Димитров Трифонов от Габрово, за процесуално допустима.
По основателността:
Обжалваната Наредба № 28 от 25.ХI.2003 г. на министъра на здравеопазването за профилактичните прегледи и диспансеризацията е издадена на основание чл.30, ал. 1 от Закона за народното здраве (ЗНЗ). Съгласно законовия текст, във връзка с който е издадена наредбата, за опазване здравето и трудоспособността на населението, здравните и лечебните заведения извършват профилактични прегледи, изследвания и диспансерно наблюдение в случаите, посочени в правилник за прилагане на закона, и по ред, определен от министъра на здравеопазването.
С Наредба № 28 се определя редът за провеждане на профилактичните прегледи и изследвания при деца и бременни и за диспансеризация. Съгласно чл.1, ал. 3 от наредбата "диспансеризацията" е метод за активно издирване, динамично наблюдение, диагностика, продължително лечение и социална адаптация на заболели лица. В чл.2 от наредбата се определят лечебните заведения, които извършват профилактичните прегледи и диспансеризацията, като съгласно ал. 1 от същия текст профилактичните прегледи се извършват от лечебните заведения за извънболнична медицинска и стоматологична помощ, а съгласно ал. 2 от чл.2-диспансеризацията се провежда от лечебни заведения за извънболнична и болнична медицинска помощ и диспансерите.
Предмет на обжалване пред настоящия състав на Върховния административен съд е последната цитирана разпоредба-ал. 2 на чл.2 от Наредба № 28 в частта "извънболнична и", като в жалбата се твърди, че в тази част наредбата противоречи на чл.8, чл.10, т. 3, чл.26, ал. 1 и чл.37, ал. 2 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ).
В част втора, глава втора от Закона на лечебните заведения са определени видовете лечебни заведения и дейностите, които се извършват във всеки вид лечебно заведение. Съгласно чл.8, ал. 1 ЗЛЗ лечебните заведения за извънболнична помощ са: амбулатории за първична и за специализирана медицинска помощ, които могат да бъдат индивидуална и групова практика, медицински, стоматологичен, медико-стоматологичен, диагностично-консултативен център, самостоятелни медико-диагностични и медико-технически лаборатории. Определени са и дейностите, които извършват лекарите и/или стоматолозите в лечебните заведения за извънболнична помощ, а именно: диагностика, лечение, рехабилитация и наблюдение на болни, консултации и профилактика. Същите предписват лабораторни и други видове изследвания, извършването на медицински дейности и манипулации под техен контрол и отговорност, обема, вида домашни грижи и помощ за болни и лекарства, превързочни материали и медицински пособия. Също така извършват експертиза на временна нетрудоспособност, наблюдение и оказване на медицинска помощ при бременност и майчинство, наблюдават, контролират и полагат грижи за физическото и психическото развитие на лица до 18 години. Извършват дейности по здравна промоция и профилактика, включително профилактични прегледи и имунизации, издават документи, свързани с тяхната дейност, и насочват пациенти за консултативна и болнична помощ.
В цитираните разпоредби от Закона за лечебните заведения изчерпателно е определен обемът на извършваните медицински дейности от лекарите и стоматолозите в заведенията за извънболнична помощ и в тях не е включена дейност "диспансеризация".
Тъй като обжалваната наредба е за профилактични прегледи и диспансеризация на определена група лица-бременни и деца, относимите към тази група лица законови разпоредби от ЗЛЗ, уреждащи дейностите, извършвани в лечебните заведения за извънболнична помощ, се свеждат до наблюдение и оказване на медицинска помощ при бременност и майчинство, наблюдение, контрол и полагане на грижи за физическото и психическото развитие на лица до 18 години. Законът не предоставя на лечебните заведения за извънболнична помощ дейности, свързани с диспансеризация.
Диспансеризацията е понятие, свързано със специализираните за целта лечебни заведения, каквито са диспансерите.
Статутът на същите се определя като лечебни заведения за болнична помощ съобразно с разпоредбата на чл.10, т. 3 ЗЛЗ. Профилът на диспансерите, видовете дейности, които те извършват, и списъкът на заболяванията, подлежащи на диспансерно наблюдение, се определят с Наредба № 26 от 10.ХI.1999 г.
Съгласно чл.26, ал. 1 ЗЛЗ и чл.2 от Наредба № 26 диспансерът е лечебно заведение, в което лекари с помощта на друг персонал активно издирват, диагностицират, лекуват и периодично наблюдават болни с определени заболявания. Към диспансерите могат да се разкриват легла за диагностичен и лечебен престой. По профила на заболяванията, които диагностицират, лекуват и наблюдават, диспансерите могат да бъдат за следните заболявания: онкологични, пневмо-фтизиатрични, психични и кожно-венерически. Разпоредбата на чл.37, ал. 1 и 2 ЗЛЗ определя реда за учредяване на лечебните заведения за болнична помощ, включително и диспансерите, като в предмета на дейност на учредените дружества или кооперации за осъществяване на съответната болнична помощ задължително се вписва осъществяването само на болнична помощ и/или на дейностите по чл.26, ал. 1 ЗЛЗ. Учредените по съответния ред дружества или кооперации за болнична помощ осъществяват дейност след получаване на разрешение по реда на чл.46 ЗЛЗ.
Съпоставяйки дейността, която се извършва от диспансерите съгласно цитирания текст от Закона за лечебните заведения и от Наредба № 26, с определението на понятието "диспансеризация" в § 1, т. 2 от допълнителната разпоредба на Закона за народното здраве като "метод" за активно издирване, диагностика, лечение и периодично наблюдение на болни с определени заболявания се налага изводът за пълно припокриване на двете законови разпоредби, т.е. дейността, която е предоставена по Закона за лечебните заведения да извършват диспансерите, покрива в пълен обем дейностите по диспансеризацията като "метод" съобразно с разпоредбата от Закона за народното здраве.
Строго регламентираният от закона ред за учредяване на лечебни заведения за болнична помощ, техните видове и дейността, която по закон имат право да упражняват, въвежда разграничението на диспансерите като специализирани здравни заведения за болнична помощ и диспансеризацията на лицата, за които са налице условия за това. От извършения преглед на нормативната уредба относно дейността на диспансерите като специализирани лечебни заведения и реда за тяхното учредяване се налага изводът, че същите осъществяват и цялостната дейност по диспансеризация на всички лица, включително и на бременни и деца. С оглед спецификата на заболяванията, за които са предвидени видовете диспансери, съответстващи на вида заболяване, диспансеризацията може да бъде извършена само в тези лечебни заведения, в които практикуващите лекари са със съответната за заболяването специалност. Това определя дейността по диспансеризацията да бъде изцяло извършвана от специализираните лечебни заведения за болнична помощ, каквито са диспансерите. От друга страна, Законът за лечебните заведения определя дейностите на лечебните заведения за извънболнична помощ в по-ограничен обем от тази на заведенията за болнична помощ, поради което е недопустимо с подзаконов акт да се разширява дейността им, както е допуснато с обжалваната част от Наредба № 28 от 25.ХI.2003 г. на министъра на здравеопазването.
По изложените съображения обжалваната разпоредба на ал. 2 от чл.2 от Наредба № 28 от 25.ХI.2003 г. на министъра на здравеопазването за профилактичните прегледи и диспансеризацията в частта "извънболнична и" е в противоречие с разпоредби на нормативен акт от по-висока степен, а именно: на чл.8, чл.10, т. 3, чл.26, ал. 1 и чл.37, ал. 2 от Закона за лечебните заведения и подлежи на отмяна поради незаконосъобразност.
Във връзка с възраженията на ответника следва да се отбележи, че обжалваната Наредба № 28 е издадена на основание чл.30 от Закона за народното здраве, който е действащ към настоящия момент закон, и предмет на жалбата е противоречие на обжалваната разпоредба с конкретни текстове от Закона за лечебните заведения и след като това противоречие е налице, са налице условия за отмяна на незаконосъобразните текстове от наредбата независимо от последващата законодателна уредба, която предстои да влезе в сила от 1.I.2005 г., поради което е неотносимо към предмета на настоящото дело възражението на ответника, че в новия Закон за здравето (ДВ, бр. 70 от 10.VIII.2004 г., в сила от 1.I.2005 г.) материята е уредена по аналогичен начин.
Незаконосъобразността на подзаконовия нормативен акт в частта, предмет на настоящото дело, е установена по отношение на действащи към момента законови правни норми, поради което подлежи на отмяна в тази част.
Предвид изложените съображения съдът намира жалбата за основателна.
Водим от горното и на основание чл.23 ЗВАС, Върховният административен съд, петчленен състав,