Върховният административен съд в състав: председател: Цветанка Табанджова, и членове: Виолета Ковачева, Фани Найденова, Йордан Константинов, Милена Златкова, при участието на секретар-протоколиста Григоринка Любенова разгледа административно дело № 9466 по описа на Върховния административен съд - петчленен състав, за 2005 г., докладвано от съдията Фани Найденова.

Производството е по чл.5, т. 1 във връзка с чл.23 ЗВАС.

Образувано е по жалба от Владимир Борисов Гюров от София за отмяна на чл.16, ал. 7, ал. 8 и ал. 10 в частта "... и се оповестява на видно място в сградата на агенцията", чл.17, ал. 3, т. 1 в частта "... при представени доказателства за осигурено финансиране над държавното подпомагане", ал. 5, т. 3 и ал. 7 от Устройствения правилник на Изпълнителна агенция "Национален филмов център", приет с Постановление на Министерския съвет № 97 от 2004 г. (ДВ, бр. 42 от 2004 г.), като противоречащи на чл.10, ал. 2, чл.13, ал. 2, чл.26, ал. 2, 3 и 4, чл.27, чл.28, ал. 1 и 3, чл.29, чл.30, ал. 1, 2, 3, 4, 5 и 7, чл.31 и чл.37, ал. 2 от Закона за филмовата индустрия. В жалбата са развити доводи за незаконосъобразност на обжалваните текстове от правилника поради противоречие с цитираните разпоредби от Закона за филмовата индустрия.

Ответникът - Министерският съвет, чрез процесуалния си представител юрк. Милошева оспорва жалбата. Счита, че устройственият правилник, като издаден в изпълнение на чл.6, ал. 2 от Закона за филмовата индустрия, определя и доразвива процедурата, заложена в закона, за държавна финансова подкрепа на филмови проекти, както и урежда дейността, структурата, организацията на работа и състава на Изпълнителна агенция "НФЦ", реда за работа на Националния съвет за кино и експертните комисии към изпълнителния директор на агенцията. Развива подробни съображения за неоснователност на жалбата по отделните й пунктове.

Заинтересуваната страна - министърът на културата, не взема становище по жалбата.

По допустимостта на жалбата:
Обжалваният правилник е издаден на основание чл.6, ал. 2 и чл.15 от Закона за филмовата индустрия и е приет с постановление на Министерския съвет по предложение на министъра на културата и представлява подзаконов нормативен акт по смисъла на чл.15 ЗНА и подлежи на контрол за законосъобразност по реда на чл.5 и 23 ЗВАС.

Всяко противоречие на подзаконов нормативен акт с нормативен акт от по-висока степен води до накърняване на конституционния принцип за законност на държавното управление, уреден в чл.4, ал. 1 от Конституцията на Република България, и създава опасност от засягане на конкретни права и задължения на гражданите или юридическите лица, поради което съобразно чл.120, ал. 2 от Конституцията на Република България може да бъде обжалван пред съдилищата, тъй като не е от изрично посочените със закон необжалваеми актове. Това конституционно право гарантира право на жалба на всеки гражданин или юридическо лице и не е необходимо жалбоподателят да доказва пряк и личен интерес от отмяната на атакувания акт. По силата на чл.13 ЗВАС жалба срещу нормативен акт може да се подава без ограничение във времето.

По изложените съображения съдът намира жалбата за процесуално допустима.

По основателността:
Предмет на обжалване пред настоящия състав на Върховния административен съд са разпоредби от Устройствения правилник на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" като противоречащи на разпоредби от нормативен акт от по-висока степен - Закона за филмовата индустрия, както следва:
1. чл.16, ал. 7 от правилника като противоречаща на чл.10, ал. 2, чл.30, ал. 3 и чл.27 ЗФИ;
2. чл.16, ал. 8 от правилника като противоречаща на чл.30, ал. 5 и 8 ЗФИ;
3. чл.16, ал. 10 от правилника в частта "......и се оповестява на видно място в сградата на агенцията" като противоречаща на чл.30, ал. 5 и 7 ЗФИ;
4. чл.17, ал. 3, т. 1 от правилника в частта "......при представени доказателства за осигурено финансиране над държавното подпомагане" като противоречаща на чл.30, ал. 4, чл.29 и чл.26, ал. 4 ЗФИ;
5. чл.17, ал. 5, т. 3 от правилника като противоречаща на чл.30, ал. 1, чл.28, ал. 1 и 3, чл.31, чл.13, ал. 2 ЗФИ;
6. чл.17, ал. 7 от правилника като противоречаща на чл.13, ал. 2, т. 1, чл.26, ал. 2, 3 и 4, и чл.28, ал. 2 ЗФИ.

За ал. 8 на чл.16 е изложено и твърдение, че противоречи на разпоредбата на чл.120, ал. 2 от Конституцията на Република България.

В жалбата е изложено искане на основание чл.5 във връзка чл.12 от Закона за Върховния административен съд във връзка с чл.15, ал. 1 от Закона за нормативните актове за отмяна на посочените по-горе разпоредби от подзаконовия нормативен акт.

Устройственият правилник на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" е приет с Постановление на Министерския съвет № 97 от 2004 г. (ДВ, бр. 42 от 2004 г.). Същият е издаден на основание чл.6, ал. 2 и чл.15 от Закона за филмовата индустрия и урежда дейността, структурата, организацията на работа и състава на Изпълнителна агенция "Национален филмов център", както и реда за работа на Националния съвет за кино и експертните комисии към изпълнителния директор на агенцията.

Правилникът, като издаден в изпълнение на Закона за филмовата индустрия, може да съдържа правила относно дейността на органите, създадени към изпълнителния директор, които не се съдържат в закона, и това е смисълът и целта на постановения подзаконов нормативен акт - да доразвива установените със закона норми в съответната област, но съобразно разпоредбата на чл.15, ал. 1 от Закона за нормативните актове трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. Предмет на настоящото дело е проверка на законосъобразността на обжалваните подзаконови разпоредби.

Законът за филмовата индустрия (ЗФИ), обнародван в ДВ, бр. 105 от 2003 г., урежда отношенията, свързани с производството, разпространението, промоцията и показа на филмите в Република България и държавното подпомагане на българската филмова индустрия, като създава условия за нейното развитие.

Изпълнителната агенция "Национален филмов център" е администрация към министъра на културата, юридическо лице със седалище София, чиято издръжка се формира от бюджетни средства и от приходи от собствена дейност. Агенцията е второстепенен разпоредител с бюджетни кредити към министъра на културата. Ежегодно в Закона за държавния бюджет на Република България се предвижда субсидия за агенцията, която заедно с останалите приходи, постъпили на основание чл.16, ал. 3 от Закона за филмовата индустрия, се разходват за държавно подпомагане на проекти в областта на производството, промоцията, разпространението и показа на български филми и на филми, създадени при условията на копродукция с европейски страни и със страни, с които Република България има сключени спогодби в областта на филмовата индустрия.

Държавата чрез агенцията подпомага производството, разпространението и показа на български филми. Държавното подпомагане е в две насоки - за подпомагане на филмопроизводство, нормативно уредено в разпоредбите на раздел II, чл.28 - 31 от Закона за филмовата индустрия и за подпомагане на разпространение и показа на филми, нормативно уредено в разпоредбите на раздел III, чл.32 - 35 от Закона за филмовата индустрия. Държавното подпомагане и в двете направления се осъществява чрез отпускане на целеви финансови средства. Разпоредител на тези средства е агенцията чрез нейните органи - изпълнителен директор, който ръководи и представлява агенцията, и създадените към него консултативно-експертни органи: Национален съвет за кино, национална художествена комисия, национална комисия за категоризация на филми, национална техническа комисия и финансова комисия.

Държавното подпомагане в областта на филмопроизводството по раздел II от Закона за филмовата индустрия се осъществява чрез отпускане на целеви финансови средства след провеждане на конкурс.

Процедурата по провеждане на конкурса се открива със заповед на изпълнителния директор на агенцията, който издава и окончателния акт, с който приключва процедурата - заповед, с която определя спечелилия конкурса проект и размера на държавното подпомагане, или постановява отказ. Издаването на заповедта на изпълнителния директор се предшества от процедура по класиране на проектите и определяне на размера на финансиране, която се осъществява съответно от националната художествена комисия и от финансовата комисия. Постъпилите проекти се разглеждат, оценяват и класират от националната художествена комисия, която издава решение. Решението на националната художествена комисия се разглежда от финансовата комисия, която от своя страна също с решение предлага на изпълнителния директор на агенцията размера на държавното подпомагане за всеки отделен проект. Съгласно разпоредбата на чл.30, ал. 5 и 6 от Закона за филмовата индустрия въз основа на решенията на националната художествена комисия и на финансовата комисия изпълнителният директор на агенцията издава заповед, с която определя спечелилия конкурса проект и размера на държавното подпомагане, или постановява отказ. Заповедта по ал. 5 или отказът по ал. 6 на изпълнителния директор са индивидуалните административни актове, които подлежат на обжалване по реда на Закона за административното производство, съобразно с разпоредбата на чл.30, ал. 8 ЗФИ.

Държавното подпомагане на разпространението и показа на филми по раздел III от Закона за филмовата индустрия се предоставя въз основа на заявено искане, което се разглежда от финансовата комисия. Последната издава решение, с което предлага на изпълнителния директор на агенцията размера на държавното подпомагане. Съгласно разпоредбата на чл.33, ал. 3 и 4 от Закона за филмовата индустрия въз основа на решението на финансовата комисия изпълнителният директор на агенцията издава заповед, с която определя размера на държавното подпомагане, или постановява отказ. Заповедта по ал. 3 или отказът по ал. 4 подлежат на обжалване по реда на Закона за административното производство.

И в двата случая на издаване на заповед от изпълнителния директор на агенцията за държавно финансиране - по чл.30, ал. 5 и по чл.33, ал. 3 от Закона за филмовата индустрия, процедурата е предшествана от предходна фаза по издаване на решения от консултативно-експертните органи при изпълнителния директор, като в процедурата по раздел II от Закона за филмовата индустрия - "Държавно подпомагане на филмопроизводството" това са решението на националната художествена комисия и решението на финансовата комисия, а в процедурата по раздел III от Закона за филмовата индустрия - "Държавно подпомагане на разпространението и показа на филми" - само от решение на финансовата комисия.

Процедурата по одобрение на кандидатите и отпускане на държавно финансиране е многофазна, като заповедите на изпълнителния директор на агенцията се предшестват от актове на колективни органи, създадени към него на основание чл.8, ал. 1 ЗФИ, които актове са подготвителни, нямат характеристиката на индивидуални административни актове по смисъла на чл.2 ЗАП, поради което и не подлежат на самостоятелно обжалване.

Обжалваните разпоредби от устройствения правилник, а именно разпоредбите на чл.16, ал. 7, 8 и 10 и чл.17, ал. 3, 5 и 7 касаят дейността на тези две комисии - художествената и финансовата. В чл.16, ал. 1 - 11 от правилника се уреждат структурата и дейността на националната художествена комисия, а в чл.17, ал. 1 – 11 - структурата и дейността на финансовата комисия.

Обжалваните разпоредби на ал. 7, 8 и 10 от чл.16 от правилника уреждат начина на оценяване и класиране на кандидатите по обявения конкурс от националната художествена комисия, определят характера на решението на тази комисия и начина на оповестяването му.

Съгласно Закона за филмовата индустрия - чл.10, ал. 2, националната художествена комисия разглежда и класира филмовите проекти за държавно подпомагане, като съгласно чл.30, ал. 3 ЗФИ ги оценява по критериите, определени в чл.27, а именно по:
1. художествения им потенциал в контекста на европейското културно разнообразие;
2. търговския им потенциал и възможността за международно признание;
3. икономическата обоснованост на предлагания бюджет;
4. пълнотата на стратегическия план, представен от продуцента относно управлението и промоцията на проекта;
5. професионалния опит на продуцента и режисьора, признанието на техни предишни произведения от зрителите, на международни фестивали и номинации на професионални сдружения и организации.

Разпоредбата на ал. 1, т. 5 не се прилага при държавно подпомагане на дебютни български филми.

Този текст от закона е буквално пренесен в правилника, в разпоредбата на чл.16, ал. 5, съгласно която комисията разглежда постъпилите проекти и ги оценява по критериите, определени в чл.27 от Закона за филмовата индустрия.

Следващите две алинеи - ал. 6 и 7 на чл.16 от правилника, съдържат разпоредби относно начина на оценяване и начина на гласуване на проектите. Съгласно ал. 6 на чл.16 оценката се извършва за всеки филмов проект от всеки член на комисията по въведените с чл.27 ЗФИ критерии, като максималният брой точки по всеки критерий е 10. Следващата разпоредба, тази на ал. 7, която се обжалва, съдържа разпоредба относно начина на класирането, който се извършва чрез гласуване от членовете на комисията със "за" и "против" филмовите проекти, събрали не по-малко от половината от общия брой точки.

При анализ на законовите разпоредби се установява, че ЗФИ поставя изискване към националната художествена комисия при оценяване на проектите да ги съобрази с критериите по чл.27. В закона не се съдържат разпоредби относно начина на оценяването по критериите и начина на класиране на кандидатите. Това е уредено в правилника в обсъдените по-горе разпоредби на ал. 6 и 7 от чл.16. Тези разпоредби се отнасят до една и съща фаза от провежданата процедура на конкурса, а именно класирането на кандидатите, и се прилагат от един и същ орган - националната художествена комисия. Както оценката по ал. 6, така и класирането по ал. 7 са етапи от процеса на издаване на решението от националната художествена комисия за класиране на кандидатстващите проекти. Гласуването на проектите, събрали не по-малко от половината от максималния брой точки, със "за" и "против" е разпоредба, която въвежда повторно класиране на участващите в конкурса филмови проекти след класирането по събрания брой точки. При определения с ал. 6 начин на оценяване по точкова система е естествено класирането да се извърши на база максималния брой точки, събран от кандидата при оценяването. Правилникът обаче с разпоредбата на ал. 7 определя начин на класиране чрез гласуване "за" и "против" на тези филмови проекти, които са получили не по-малко от половината от общия брой точки. Действително, съпоставена с предходната алинея от същия текст, обжалваната разпоредба дава възможност за ново прекласиране на тези кандидати, които са получили не по-малко от половината от общия брой точки, при което може да се даде предпочитание на проект, който има по-малко точки от друг проект с повече точки. С това се извършва ново подреждане на участващите проекти, което може да доведе до класиране на по-горна позиция на кандидат, който е получил по-малко точки от такъв, който е получил повече. Тази усложнена процедура по оценка и гласуване, веднаж с оценяване по точки и втори път - със "за" и "против", обуславя вътрешно противоречие между текстове на правилника, но не и противоречие със законови разпоредби. След като Законът за филмовата индустрия не определя по какъв начин да се извърши оценката и класирането на кандидатите от националната художествена комисия, всяка от тези две разпоредби от подзаконовия нормативен акт - устройствения правилник, не противоречи на текстове от закона.

По изложените съображения обжалваната разпоредба на чл.16, ал. 7 от УП на ИА "НФЦ" не противоречи на чл.10, ал. 2, чл.30, ал. 3 и чл.27 ЗФИ, поради което жалбата в частта по т. 1 е неоснователна и следва да се отхвърли.

В т. 2 и 3 от жалбата се твърди, че разпоредбите на ал. 8 на чл.16 от правилника и на ал. 10 от същия текст в частта "......и се оповестява на видно място в сградата на агенцията" противоречат на разпоредбите на чл.30, ал. 5, 7 и 8 ЗФИ, а за първата обжалвана разпоредба се твърди, че е в противоречие с разпоредбата на чл.120, ал. 2 от Конституцията на Република България.

Съгласно обжалваната разпоредба на ал. 8 от чл.16 от правилника решението на националната художествена комисия, с което се класират филмовите проекти, е окончателно, а съгласно ал. 10 това решение се оповестява на видно място в сградата на агенцията.

Както се обсъди в първата част на настоящото решение, съгласно разпоредбата на чл.30, ал. 5 ЗФИ въз основа на решенията на националната художествена комисия и на финансовата комисия изпълнителният директор на агенцията издава заповед, с която определя спечелилия конкурса проект и размера на държавното подпомагане. Тази заповед или постановен отказ са актовете, подлежащи на обжалване от участниците в конкурса по реда на ЗАП, съгласно разпоредбата на чл.30, ал. 8 ЗФИ. Въз основа на влязлата в сила заповед изпълнителният директор на агенцията сключва със спечелилия кандидат договор за държавно подпомагане. Решението на националната художествена комисия не е индивидуален административен акт по смисъла на чл.2 ЗАП. То е акт на колективен орган - комисия, и е предхождащ издаването на индивидуалния административен акт. Същият е акт от определен етап от процедурата по провеждане на конкурса за държавно финансиране и е необходима предпоставка за издаването на заповедта на изпълнителния директор на агенцията, с който приключва конкурсът. Решенията на националната художествена и на финансовата комисия не подлежат на самостоятелно обжалване. В този смисъл решението на националната художествена комисия е окончателно, т.е. неподлежащо на обжалване. Доколкото се касае за необжалваем акт, същият е окончателен, в какъвто смисъл следва да се тълкува обжалваната разпоредба на ал. 8 от чл.16 на правилника. В закона не се съдържа специална разпоредба относно обжалваемостта или не на това решение, но след като се съдържа изрична разпоредба, определяща кой е актът, подлежащ на обжалване по реда на ЗАП, а именно заповедта на изпълнителния директор, то обжалваната разпоредба от правилника, с която е постановено, че решението на националната художествена комисия по оценка и класиране на проектите, участващи в конкурса за държавно финансиране, е окончателно, не противоречи на чл.30, ал. 5 и 8 ЗФИ.

По изложените съображения обжалваната разпоредба от подзаконовия нормативен акт е съобразена с разпоредбите на Закона за филмовата индустрия и не противоречи на разпоредбата на чл.120, ал. 2 от Конституцията на Република България, поради което жалбата по т. 2, в която се твърди, че чл.16, ал. 8 от правилника противоречи на чл.30, ал. 5 и 8 ЗФИ и на чл.120, ал. 2 от Конституцията на Република България, е неоснователна.

Обжалваната разпоредба на чл.16, ал. 10 от правилника в частта "......и се оповестява на видно място в сградата на агенцията" също не противоречи на ЗФИ. Със същата се въвежда допълнително изискване към националната художествена комисия да оповести на видно място в сградата на агенцията протокола от заседанието, в който е взето решението за класирането на филмовите проекти. Такова изискване в ЗФИ не се съдържа. Това изискване съществува за окончателния акт - заповедта на изпълнителния директор. Съгласно разпоредбата на чл.30, ал. 7 ЗФИ заповедта по ал. 5, съответно отказът по ал. 6, се издава в срок 7 дни от датата на решението на финансовата комисия, обявява се в сградата на агенцията на място, достъпно за всички заинтересувани лица, и се съобщава писмено на кандидата в тридневен срок.

Разпоредбата на ал. 10 на чл.16 от правилника, която предвижда решението, с което се класират филмовите проекти, да бъде оповестено на видно място в сградата на агенцията, не противоречи на ЗФИ, тъй като в последния не се съдържа изрична забрана за оповестяване на това решение. Оповестяването на решението на националната художествена комисия предоставя информация за класирането на проектите и осигурява спазване на принципа за прозрачност на конкурса и достъп на неограничен кръг хора до информацията, която се съдържа в протокола от заседанието. С публичното оповестяване на протокола и решението на националната художествена комисия за класиране на проектите се дава възможност да се проследи съответният етап от конкурса и макар че решението е необжалваемо, то оповестяването му дава информация за хода на процеса и възможност на заинтересуваните лица да проследят поетапно цялостната процедура по провеждане на конкурса. След като оповестяването е публично, това право на информация е създадено за неограничен брой адресати, а не само за определени лица, поради което няма неравнопоставеност на участниците, т.е. създадено е право за всеки да научи резултата от класирането.

Съобразно с изложеното жалбата в тази част по т. 3 за незаконосъобразност на чл.16, ал. 10 от правилника относно текста ".... и се оповестява на видно място в сградата на агенцията" е неоснователна.

Жалбата е основателна в частта по т. 4, 5 и 6.

Обжалваните разпоредби са от чл.17 от правилника и касаят дейността по издаване на актове от финансовата комисия - експертна оценка и решения, въз основа на които изпълнителният директор на агенцията издава заповедите си за държавно финансиране в областта на филмовата индустрия.

Съгласно разпоредбата на чл.13, ал. 2 ЗФИ финансовата комисия:
1. предлага на изпълнителния директор на агенцията въз основа на извършената експертна оценка размера на държавното подпомагане за всеки отделен проект, класиран от националната художествена комисия;
2. извършва експертна оценка на проектите за международни копродукции с българско участие и предлага на изпълнителния директор на агенцията размера на държавното подпомагане за всеки отделен проект;
3. извършва експертна оценка и предлага на изпълнителния директор на агенцията размера на подпомагане на разпространението и/или кинопоказа на филми.

Съгласно разпоредбата на чл.17, ал. 3 от устройствения правилник финансовата комисия се свиква на заседание от изпълнителния директор:
1. по всеки отделен проект, класиран от националната художествена комисия, при представени доказателства за осигурено финансиране над държавното подпомагане;
2. по предложение на секретаря при постъпило предложение, свързано с експертна оценка по чл.13, ал. 2, т. 2 и 3 от Закона за филмовата индустрия.

В ал. 7 на чл.17 от правилника е визирано, че експертната оценка се извършва при отчитане степента на готовност за реализация на проекта, финансовата му осигуреност, размера на доказано финансиране и собствени инвестиции на вносителя на проекта.

Обжалвана е разпоредбата на чл.17, ал. 3, т. 1 в частта "...... при представени доказателства за осигурено финансиране над държавното подпомагане" и разпоредбата на ал. 7 като противоречащи на чл.13, ал. 2, т. 1, чл.26, ал. 2, 3 и 4, чл.28, ал. 2, чл.29 и чл.30, ал. 4 ЗФИ.

Разпоредбата на т. 1 на ал. 3 от чл.17 от правилника касае последващия етап от процедурата по провеждането на конкурса за филмови проекти, след като националната художествена комисия е издала решението си за класиране на кандидатстващите проекти.

Съгласно Закона за филмовата индустрия финансовата комисия извършва експертна оценка за всеки отделен проект, класиран от националната художествена комисия. Решението на националната художествена комисия се разглежда от финансовата комисия, която предлага на изпълнителния директор на агенцията размера на държавното подпомагане за всеки отделен проект.

Изискванията към кандидатите и филмовите проекти са визирани в чл.29 ЗФИ, който гласи: "За подпомагане по чл.28 може да кандидатства само продуцент, който е вписан в регистъра по чл.19, ал. 1 и няма просрочени задължения към агенцията и/или просрочени публични задължения към държавата. Не се допуска държавно подпомагане на проекти, които проповядват насилие, верска, расова или етническа нетърпимост или съдържат порнография". Това са изискванията към кандидатите за държавно подпомагане, които поставя Законът за филмовата индустрия. Никъде в закона не се поставя изискване за държавно подпомагане на филмови проекти да кандидатстват само такива лица, които притежават доказателства за осигурено финансиране на предлагания проект, още повече "над размера на държавното финансиране", който размер се определя от финансовата комисия, и то след решението на националната художествена комисия за класиране на проектите. Финансирането на един филмов проект е продължителен и поетапен процес и към момента на предлагането му за участие в конкурс за държавно финансиране не е задължително продуцентът да има осигурено собствено финансиране "над размера на държавното финансиране", още повече, че към този момент не е известно какъв ще е размерът на държавното финансиране и също не се знае дали проектът ще бъде класиран от националната художествена комисия. Доколко един кандидатстващ проект ще бъде допуснат за финансиране и какъв ще е размерът на отпуснатите държавни средства, става ясно едва след приключване на тази многофазна процедура по провеждане на конкурса, обсъдена по-горе в настоящото решение, и след влизане в сила на заповедта на изпълнителния директор на агенцията и сключване въз основа на тази заповед на договор за държавно финансиране. В закона е предвиден редът за последващ контрол от страна на агенцията върху разходването на отпуснатите средства и това са разпоредбите на чл.26, ал. 3 и 4 ЗФИ, съгласно които лицата, получили държавно подпомагане, отчитат и доказват целесъобразността на разходваните средства пред агенцията, а в случай на разходването им не по предназначение ги възстановят в пълен размер съгласно сключените договори заедно със законната лихва и неустойка. Отношенията между агенцията и лицата, на които се отпускат финансови средства от държавата чрез агенцията, се уреждат с договор, сключен между страните при условията на чл.29, ал. 9 ЗФИ, и клаузите на този договор гарантират правата и задълженията на страните, които са го подписали.

Допустимо е, а и в много от случаите на филмопроизводство сключването на договора за държавно финансиране може да бъде началният момент за осигуряване на финансови средства над държавното финансиране, които ще са необходими за довършване на филма. Още повече, че към момента на провеждане на процедурата по одобряване на кандидатите не е ясно нито кой ще бъде одобрен, нито размерът на отпуснатите държавни средства за всеки конкретен проект, за да се поставя условие към кандидатите да представят доказателства за осигурено финансиране над държавното преди произнасянето на финансовата комисия. С това изискване, постановено с подзаконовия нормативен акт, се изменят условията на конкурса, определени със закона, и се поставя допълнително изискване, което, освен че противоречи на Закона за филмовата индустрия, създава условия за злоупотреба с правомощия от страна на органите, провеждащи конкурса, и възможност да се препятства ходът на процедурата по конкурса.

Аналогични са изводите за незаконосъобразност на ал. 7 на чл.17 от правилника.

Съгласно текста: "Експертната оценка се извършва при отчитане степента на готовност за реализация на проекта, финансовата му осигуреност, размера на доказано финансиране и собствени инвестиции на вносителя на проекта." Такова изискване за финансова обезпеченост със собствени средства на кандидатстващ филмов проект не е поставено в Закона за филмовата индустрия като условие за участие в конкурса и същото противоречи на духа на закона. С подзаконовия нормативен акт е въведено допълнително изискване към кандидатите за държавно финансиране, което не съществува в законовите разпоредби. За да изпълни изискванията на тази подзаконова разпоредба, кандидатът следва да доказва пред финансовата комисия дали проектът му е финансово обезпечен. С това изискване се нарушават установените със закона взаимоотношения между агенцията и кандидатите, които от страна на агенцията се осъществяват от представляващия агенцията - изпълнителния директор. Условията и редът за провеждане на конкурса се определят в заповедта на изпълнителния директор за откриване на конкурса и са валидни до приключването му, без да бъдат променяни. С обжалваната разпоредба от подзаконовия нормативен акт се въвеждат взаимоотношения извън установените със закона. Изпълнявайки обжалваната разпоредба, финансовата комисия следва да изисква от кандидатите да представят пред нея доказателства за собственото финансиране на проекта и финансовата му обезпеченост, което е в нарушение на условията за провеждане на конкурса. Всички необходими документи за участие в конкурса следва да са посочени в заповедта на изпълнителния директор за откриване на конкурса, за да се създадат ясни правила за всички участващи в конкурса. С тази подзаконова разпоредба се стеснява кръгът на проектите, които се допускат до държавно финансиране, а именно - само тези, които имат доказателства за собствено финансиране. Такива условия не са поставени в ЗФИ, а и същите са в противоречие с целта на закона да се отпусне финансиране преди всичко на тези проекти, които максимално отговарят на критериите по чл.27 ЗФИ. Покриването на тези критерии от всеки отделен кандидатстващ проект се преценява от националната художествена комисия. Критериите са конкретизирани в т. 1 - 5 на ал. 1 от чл.27 ЗФИ и извън тези критерии е недопустимо да се въвеждат други изисквания, на които следва да отговаря проектът. Поставянето на изискване за доказване пред финансовата комисия на финансовата обезпеченост със собствени или други средства внася неяснота и опорочаване на процедурата на конкурса, който цели държавното подпомагане да е по отношение на филмови проекти, оценени от националната художествена комисия като такива с най-висока художествена стойност.

По изложените съображения жалбата по т. 4 и 6 е основателна и обжалваните разпоредби на чл.17, ал. 7 и на чл.17, ал. 3, т. 1 в частта: "......, при представени доказателства за осигурено финансиране над държавното подпомагане" като противоречащи на разпоредби от Закона за филмовата индустрия следва да бъдат отменени.

Основателна е жалбата по т. 5 за незаконосъобразност на разпоредбата на чл.17, ал. 5, т. 3 от правилника.

Принцип на държавното финансиране в областта на филмопроизводството е конкурсното начало. В Закона за филмовата индустрия е предвидено само едно изключение от този принцип и това е разпоредбата на чл.31, съгласно която: "Държавното подпомагане на проекти, за които има осигурено финансиране от чуждестранен копродуцент от европейска страна или от страна, с която Република България има сключена спогодба в областта на филмовата индустрия, се извършва без провеждане на конкурс, като проектът кандидатства пред агенцията и се разглежда от финансовата комисия, която определя размера на държавното подпомагане."

Това е единственият случай, при който издаването на заповедта на изпълнителния директор за държавно финансиране се предхожда само от решение на финансовата комисия, т.е. не се разглежда от националната художествена комисия и не се оценява по критериите на чл.27 ЗФИ. Извън този случай всички останали кандидати за финансиране на филмови проекти участват в конкурс за финансиране по реда на ЗФИ, т.е. за да се постанови решението с експертната оценка на финансовата комисия, преди това проектите следва да са оценени от националната художествена комисия, която да е постановила решение за това.

С обжалваната в т. 5 от жалбата разпоредба на чл.17, ал. 5, т. 3 от устройствения правилник е въведено още едно изключение за финансиране на филмови проекти без конкурс и то е по отношение на филмовите проекти при условията на копродукция с Българската национална телевизия или с друг телевизионен оператор с национален обхват.

Съпоставена с обсъдените разпоредби на чл.28, ал. 1, чл.30, ал. 1 и чл.31 от Закона за филмовата индустрия, тази подзаконова разпоредба е незаконосъобразна. Законът за филмовата индустрия не предвижда друго изключение на държавно финансиране на филмови проекти без конкурс, освен това по чл.31. Съгласно обсъдения текст за държавно финансиране без конкурс може да кандидатства само филмов проект, за който са налице посочените изисквания, а именно: осигурено финансиране от чуждестранен копродуцент, който да е от европейска страна или от страна, с която Република България има сключена спогодба в областта на филмовата индустрия.

От анализа на относимите законови разпоредби се налага изводът, че никакво друго държавно финансиране без конкурс на международни или български продукции или копродукции не е допустимо съгласно Закона за филмовата индустрия.

Филмови проекти, представляващи копродукции с Българската национална телевизия или с друг телевизионен оператор с национален обхват, също могат да кандидатстват за държавно финансово подпомагане, но и те са подчинени на общия режим и следва да участват наред с останалите кандидати в обявен от агенцията конкурс за финансиране на филмови проекти, като по отношение и на тях е задължителна пълната конкурсна процедура, която включва: издаване на решение от националната художествена комисия за оценка по критериите на чл.27 ЗФИ, издаване на решение на финансовата комисия с предложен размер на финансиране и въз основа на тези две решения - постановяване на заповед от изпълнителния директор на агенцията по реда на чл.30, ал. 5 или отказ по реда на ал.6 на чл.30 ЗФИ.

Жалбата е основателна по т. 5 и обжалваната разпоредба на чл.17, ал. 5, т. 3 от устройствения правилник като незаконосъобразна следва да бъде отменена.

По изложените съображения като незаконосъобразни следва да бъдат отменени разпоредби от Устройствения правилник на изпълнителната агенция "Национален филмов център", приет с Постановление на Министерския съвет № 97 от 2004 г. (ДВ, бр. 42 от 2004 г.), както следва: разпоредбата на чл.17, ал. 3, т. 1 в частта "... при представени доказателства за осигурено финансиране над държавното подпомагане" разпоредбата на чл.17, ал. 5, т. 3 и разпоредбата на чл.17, ал. 7.

В останалата част жалбата като неоснователна следва да се отхвърли.

Воден от горното и на основание чл.23 от Закона за Върховния административен съд, петчленен състав на Първа колегия

РЕШИ:

Отменя като незаконосъобразни разпоредби от Устройствения правилник на Изпълнителна агенция "Национален филмов център", приет с Постановление на Министерския съвет № 97 от 2004 г. (ДВ, бр. 42 от 2004 г.), както следва: разпоредбата на чл.17, ал. 3, т. 1 в частта "... при представени доказателства за осигурено финансиране над държавното подпомагане", разпоредбата на чл.17, ал. 5, т. 3 и разпоредбата на чл.17, ал. 7.

Отхвърля жалбата в останалата част.

Решението не подлежи на обжалване и влиза в сила от датата на обнародването му в "Държавен вестник".

Председател: Константин Пенчев