Върховният административен съд в състав: председател: Светла Петкова, и членове: Цветанка Табанджова, Георги Александров, Веселина Тенева, Славка Найденова, при участието на секретар-протоколиста Магдалена Михайлова разгледа административно дело № 10772 по описа на Върховния административен съд - петчленен състав, за 2003 г., докладвано от председателя Светла Петкова.
Производството пред Върховния административен съд, петчленен състав, е на основание чл.5, т. 1 във връзка с чл.23 ЗВАС.
Образувано е по жалба на "Национален професионален съюз", сдружение с нестопанска цел, представлявано от Панчо Сотиров Мутафчиев, с искане за отмяна на § 1, ал. 2 от ПЗР на Постановление № 152 на Министерския съвет от 11.VII.2003 г. (ДВ, бр. 64 от 2003 г.). В жалбата са развити доводи за незаконосъобразност на обжалваната разпоредба поради неспазване на установената форма, противоречие с материалноправни разпоредби и несъответствие с целта на закона - основания за отмяна по чл.12, т. 2, 4 и 5 ЗВАС.
Жалбоподателят поддържа, че оспорената разпоредба не може да бъде уредена с постановление, а следва да бъде оформена като решение на Министерския съвет. Счита, че в нарушение на изискванията на Кодекса на труда ПМС № 152 от 11.VII.2003 г. е прието, без да бъде извършена предварителна проверка за наличието на критериите за представителност по чл.34 и 35 КТ. В жалбата се твърди, че атакуваният текст не съответства на целите на закона.
Ответникът по делото - Министерският съвет, чрез процесуалния си представител, в съдебно заседание и с писмени бележки, оспорва допустимостта и основателността на жалбата и моли същата да бъде оставена без разглеждане или съответно да бъде отхвърлена.
С определение от 5.II.2004 г. на ВАС - петчленен състав, по делото е конституирана като заинтересувана страна Конфедерацията на независимите синдикати в България (КНСБ) - сдружение с нестопанска цел. Процесуалният представител на КНСБ в съдебно заседание и с писмено становище оспорва законосъобразността на разпоредбата на § 1, ал. 2 от ПЗР на ПМС № 152 от 2003 г. и моли същата да бъде отменена. Твърди, че Министерският съвет не е оправомощен да въвежда, удължава и/или намалява срока за представителност на синдикалните организации.
В съдебно заседание от 6.II.2004 г. по делото е конституиран като заинтересувана страна министърът на труда и социалната политика. Процесуалният му представител оспорва с писмено становище жалбата и моли същата да бъде отхвърлена като неоснователна и недоказана.
Върховният административен съд - петчленен състав, като прецени предпоставките за допустимост и основателност на жалбата и взе предвид доказателствата по делото и доводите на страните, приема следното:
По допустимостта на жалбата:
Жалбоподателят - "Национален професионален съюз", е сдружение, вписано в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел при Софийския градски съд. Съгласно чл.120, ал. 2 КРБ гражданите и юридическите лица могат да обжалват пред съдилищата всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. Процесуалноправният интерес от обжалване на подзаконовите нормативни актове следва от твърдението на жалбоподателя за наличие на противоречие на обжалвания акт с правна норма от по-висш ранг. Всяко противоречие на подзаконов нормативен акт с нормативен акт от по-висока степен води до накърняване на конституционния принцип за законност на държавното управление, уреден в чл.4, ал. 1 от Конституцията на Република България (КРБ), и създава опасност от засягане на конкретни права и задължения на гражданите или юридическите лица. Ето защо при обжалване на подзаконови нормативни актове не е необходимо жалбоподателят да доказва пряк и личен интерес от отмяната на атакувания акт. В съответствие с чл.13 ЗВАС жалба срещу нормативен акт може да се подава без ограничение във времето. По изложените съображения съдът намира жалбата за процесуално допустима.
По основателността на жалбата:
Предмет на обжалване е разпоредбата на § 1, ал. 2 от ПЗР на Постановление № 152 на Министерския съвет от 11.VII.2003 г. Постановлението е прието въз основа на измененията и допълненията в Кодекса на труда, въведени със Закона за изменение и допълнение на Кодекса на труда (ДВ, бр. 25 от 2001 г.). Новите текстове на чл.34 и 35 КТ очертават критериите за представителност съответно на организациите на работниците и служителите и на работодателите. С новата разпоредба на чл.36 КТ е регламентирано признаването на представителните синдикални организации и организации на работодателите. Проверката на изискванията за представителност на вече признатите за представителни синдикални и работодателски организации е уредена съответно в новия чл.36а КТ.
Съгласно чл.1 от ПМС №152 от 2003 г. Министерският съвет приема Наредба за определяне на реда за установяване наличието на критериите за представителност на организациите на работниците и служителите и на работодателите. Съобразно с чл.2 от постановлението за представителни на национално равнище се признават само тези синдикални организации и организации на работодателите, за които е установено наличието на критериите по чл.34 и 35 КТ по реда на наредбата.
Текстът на § 1 от ПЗР на ПМС № 152 от 2003 г. гласи:
"§ 1. (1) Организациите на работниците и служителите и на работодателите, които с решение на Министерския съвет са били признати за представителни на национално равнище на основание чл.3 от Кодекса на труда, в срок до 15 октомври 2003 г. представят в Министерския съвет документите, необходими за установяване наличието на критерии за представителност.
(2) Организациите по ал. 1 запазват представителността си за срок 3 месеца след изтичането на срока по ал. 1."
Като основание за отмяна на обжалваната разпоредба на § 1, ал. 2 от ПЗР на ПМС № 152 от 2003 г. жалбоподателят сочи неспазването на установената форма. В жалбата се поддържа, че съобразно с чл.36 и 36а от Кодекса на труда (КТ) актът за даване, отнемане или потвърждаване статута на представителна синдикална организация на национално равнище трябва да бъде приет с решение на Министерския съвет. Жалбоподателят счита, че Министерският съвет незаконосъобразно е регламентирал атакуваната разпоредба с постановление, вместо да приеме съответно решение в съответствие с изискванията на КТ. Доводите на жалбоподателя са неоснователни.
С решение № 9121 от 15.Х.2003 г. по адм. д. № 7064/2003 на ВАС - петчленен състав, Върховният административен съд се е произнесъл по искане за отмяна на ал. 1 на § 1 от ПЗР на ПМС № 152 от 2003 г., като е отхвърлил жалбата в тази й част. В мотивите към решението петчленният състав на ВАС е приел, че разпоредбата представлява "правна норма с процедурен характер, уреждаща срока за подаване на необходимите документи за установяване наличието на критериите за представителност". Съдът е приел, че мястото на тази разпоредба е именно в ПМС № 152 от 11.VII.2003 г., тъй като регламентира правни отношения, свързани с приложението на наредбата, приета със същото постановление. От съдържанието на § 1, ал. 1 от ПЗР на ПМС № 152 от 2003 г. следва изводът, че с приемането на постановлението се открива процедура по чл.36а, ал. 2 КТ за проверка на критериите за представителност на заварените национално представени синдикални организации и организации на работодателите.
Кодексът на труда не регламентира изрично формата на акта, с който Министерският съвет инициира извършването на проверка на изискванията за представителност на синдикалните и работодателските организации. Атакуваната в настоящото производство разпоредба на § 1, ал. 2 от ПЗР на ПМС № 152 от 2003 г. има пряко отношение към откритата процедура по чл.36а, ал. 2 КТ. В този смисъл не е необходимо същата да бъде приета във формата на решение на Министерския съвет.
Неоснователни са съображенията на жалбоподателя за противоречие на § 1, ал. 2 от ПЗР на ПМС № 152 от 2003 г. с материалноправни разпоредби на закона. В жалбата се твърди, че оспорената разпоредба е приета, без да бъде извършена предварителна проверка за наличието на критериите за представителност по чл.34 и 35 КТ.
Разпоредбата на чл.36, ал. 1 КТ овластява Министерския съвет да определи реда за установяване наличието на критериите за представителност на синдикалните и работодателските организации. Именно на това основание с ПМС № 152 от 2003 г. е приета Наредбата за определяне на реда за установяване наличието на критериите за представителност на организациите на работниците и служителите и на работодателите. Същевременно с приемането на постановлението се открива и процедура по чл.36а, ал. 2 КТ. Обжалваната разпоредба на § 1, ал. 2 от ПЗР на ПМС № 152 от 2003 г. е въведена като елемент от тази процедура. Разпоредбата няма характер на решение на Министерския съвет по смисъла на чл.36а, ал. 3, т. 1 КТ, поради което нейното приемане не е обусловено от предварително извършване на проверката за наличието на критериите за представителност по чл.34 и 35 КТ. С оглед на това следва да се приеме, че не е налице поддържаното от жалбоподателя несъответствие с материалноправни разпоредби на закона.
В жалбата се твърди, че § 1, ал. 2 от ПЗР на ПМС № 152 от 2003 г. е незаконосъобразен поради несъответствието му с целта на закона. Жалбоподателят счита, че оспорената разпоредба му нанася вреди и го поставя в неравностойно положение спрямо тези синдикални организации, чиято представителност се запазва съгласно текста до 15.I.2004 г. Изтъкнатите доводи са неоснователни.
С обжалваната разпоредба на § 1, ал. 2 от ПЗР на ПМС № 152 от 2003 г. действително се въвежда 3-месечен срок, считано от 15 октомври 2003 г., в рамките на който синдикалните и работодателските организации, които са били признати за представителни на национално равнище на основание чл.3 КТ, запазват представителността си. От данните по делото е видно, че с т. 1, буква "в" от Решение на Министерския съвет № 17 от 18.I.1999 г. (ДВ, бр. 8 от 1999 г.) е отменено Решение на Министерския съвет № 182 от 6.II.1997 г. (ДВ, бр. 13 от 1997 г.) за признаване на Националния професионален съюз за представителна организация. Следователно към момента на влизане в сила на атакувания в настоящото производство текст жалбоподателят не е имал качеството на представителна на национално равнище синдикална организация. При това положение същият няма правото да участва в Националния съвет за тристранно сътрудничество, който съгласно чл.3а КТ се състои от по двама представители на Министерския съвет, на представителните организации на работниците и служителите и на работодателите. Съобразно с чл.51б и чл.51в КТ Националният професионален съюз не може да бъде страна в колективното трудово договаряне на отраслово и браншово равнище и на колективното договаряне по общини. Жалбоподателят обаче може да направи искане пред Министерския съвет на основание чл.36, ал. 2 КТ да бъде признат за представителна организация на национално равнище, като представи необходимите документи за установяване наличието на критериите по чл.34 КТ по реда на Наредбата за определяне на реда за установяване наличието на критериите за представителност на организациите на работниците и служителите и на работодателите. Като е приел тази наредба с ПМС № 152 от 2003 г., Министерският съвет е осъществил правомощието си по чл.36, ал. 1 КТ да определи реда за установяване наличието на критериите за представителност на синдикалните и работодателските организации. В този смисъл целта на закона е постигната.
В качеството си на заинтересувана страна по делото КНСБ поддържа становище за незаконосъобразност на атакуваната разпоредба на § 1, ал. 2 от ПЗР на ПМС № 152 от 2003 г. по съображения, различни от тези на жалбоподателя. Процесуалният представител на КНСБ поддържа, че оспореният текст е приет без наличието на законова делегация. Счита, че е незаконосъобразно Министерският съвет да въвежда, удължава и/или намалява срока за представителност на синдикатите. Доводите на заинтересуваната страна са основателни.
Съгласно § 1, ал. 2 от ПЗР на ПМС № 152 от 2003 г. синдикалните и работодателските организации, които са били признати за представителни на национално равнище на основание чл.3 КТ, запазват представителността си за срок 3 месеца, считано от 15 октомври 2003 г. Видно е, че Министерският съвет не само е определил времетраенето на проверката на изискванията за представителност, но е въвел краен срок по отношение на представителността на организациите на работниците и служителите и на работодателите. След изтичането на този срок посочените организации губят представителността си по смисъла на обжалвания текст.
Процедурата по признаване на синдикалните организации и организациите на работодателите за представителни е уредена в чл.36 и 36а КТ като самостоятелно административно производство. В рамките на това производство се установява наличието на критериите за представителност на синдикалните организации и организациите на работодателите. По силата на законовата делегация, уредена в чл.36, ал. 1 КТ, на Министерския съвет е възложено да регламентира подробно, с подзаконов акт, определянето на реда за установяване на наличието на критериите за представителност по чл.34 и 35 КТ. Тази законова делегация има точно определен предмет и обем. С Наредбата за определяне на реда за установяване наличието на критериите за представителност на организациите на работниците и служителите и на работодателите Министерският съвет е регламентирал: хипотезите, при които в съответствие със закона е необходимо да установява наличието на изискванията за представителност; документите, които трябва да бъдат представени като доказателство, и начините, последователността и сроковете за събирането и проверката на данните.
Законът не предоставя на Министерския съвет правомощие да въвежда с подзаконов нормативен акт краен срок по отношение на представителността на синдикалните организации и организациите на работодателите. Такъв срок може да бъде регламентиран само със закон.
Разпоредбата на чл.12, ал. 1 от Наредбата за определяне на реда за установяване наличието на критериите за представителност на организациите на работниците и служителите и на работодателите предвижда, че в случаите по чл.36а, ал. 1 КТ Министерският съвет се произнася в 3-месечен срок от датата на постъпването на документите. Крайният срок на представителността на заварените синдикати и работодателски организации, уреден в атакувания текст на § 1, ал. 2 от ПЗР на ПМС № 152 от 2003 г., не произтича от чл.12 от наредбата, тъй като не се отнася до хипотезата на чл.36а, ал. 1, а е свързан с прилагането на чл.36а, ал. 2 КТ.
Съобразно с чл.36а, ал. 1 КТ признатите за представителни синдикални и работодателски организации установяват своята представителност по реда на чл.36 КТ на всеки 3 години след признаването им по чл.36, ал. 2 КТ. По отношение на синдикатите и организациите на работодателите, признати за представителни преди приемането на новите чл.36 и 36а КТ, следва да се приеме, че посоченият 3-годишен срок започва да тече от датата на влизане в сила на тези разпоредби. Няма пречка обаче, на основание чл.36а, ал. 2 КТ, Министерският съвет да предприеме предсрочно проверка на изискванията за представителност, което е направено с ПМС № 152 от 2003 г. Законът предвижда, че във всички случаи на проверка на изискванията за представителност Министерският съвет приема решение, с което може да откаже признаването или да потвърди представителността на синдикалните и работодателските организации по реда на чл.36, ал. 1 и 2 КТ. С оглед на това Министерският съвет може да откаже да признае представителност само с решение, но не и с акта, с който инициира проверка по чл.36а, ал. 2 КТ.
Нормативните актове трябва да съответстват на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен съгласно чл.15, ал. 1 от Закона за нормативните актове. Незаконосъобразно е с подзаконов нормативен акт да се въвеждат допълнителни изисквания и ограничения, които не са предвидени от закона. С оспорения текст на § 1, ал. 2 от ПЗР на ПМС № 152 от 2003 г. Министерският съвет в противоречие с разпоредбите на чл.36 и 36а КТ е ограничил във времето срока на представителността на заварените синдикални организации и организации на работодателите.
С оглед изложените съображения петчленният състав на Върховния административен съд намира, че обжалваната разпоредба на § 1, ал. 2 от ПЗР на ПМС № 152 от 2003 г. е незаконосъобразна, тъй като противоречи на материалноправни разпоредби на закона, поради което на основание чл.12, т. 4 ЗВАС същата следва да бъде отменена.
Водим от горното и на основание чл.23 ЗВАС, Върховният административен съд - петчленен състав,
Р Е Ш И:
Отменя като незаконосъобразна разпоредбата на § 1, ал. 2 от преходните и заключителните разпоредби на Постановление № 152 на Министерския съвет от 11 юли 2003 г. (ДВ, бр. 64 от 2003 г.).
Решението не подлежи на обжалване и влиза в сила от деня на обнародването му в "Държавен вестник".
И.д. председател: Светла Петкова
