Върховният административен съд в състав: председател - Светла Петкова, и членове: Йордан Константинов, Иван Трендафилов, Сребрина Христова, Галина Матейска, при участието на секретар-протоколиста Магдалена Михайлова разгледа административно дело № 835 по описа на Върховния административен съд - петчленен състав, за 2004 г., докладвано от съдията Йордан Константинов.
Производството е по реда на чл.23 от Закона за Върховния административен съд.
Образувано е по жалба на Иван Григоров в качеството му на председател на Върховния касационен съд на Република България срещу Решение № 219 на Министерския съвет от 7.ХI.1990 г. за определяне размера на командировъчните пари на държавните ръководители.
В жалбата се твърди, че решението е незаконосъобразно поради противоречие с материалноправни разпоредби на закона, което е основание за неговата отмяна по чл.12, т. 4 ЗВАС. Твърди се още, че разпоредбата на чл.114, изр. второ от Конституцията на Република България овластява Министерския съвет да приема правилници и наредби с постановления, което правомощие е предоставено на Министерския съвет и по силата на изричната разпоредба на чл.6, т. 1 от Закона за нормативните актове. В жалбата се твърди, че съгласно чл.15 ЗНА наредбите на Министерския съвет, приети с постановление, следва да бъдат изменяни и допълвани също с постановление на Министерския съвет и е недопустимо изменението и допълването на нормативните актове да се извършва с нормативни актове от по-ниска степен или с ненормативни актове, каквито са решенията на Министерския съвет, като в този смисъл обжалваното решение влиза в противоречие с горепосочените разпоредби на Конституцията и ЗНА, тъй като с него, независимо че е наименуван решение, се изменят и допълват Наредбата за служебните командировки и специализации в чужбина, приета с ПМС № 40 от 1987 г., и Наредбата за командировките в страната, приета с ПМС № 72 от 30.XII.1986 г., като се определя ред за заплащане на по-висок размер на дневни пари при командировки в страната и чужбина на лицата, заемащи указаните в него длъжности. В жалбата се твърди, че обжалваното решение на Министерския съвет противоречи на чл.11, ал. 3 ЗНА, според който нормативните актове се отменят, изменят или допълват с изрична разпоредба на новия, изменящия или допълващия акт, тъй като не съдържа подобна изрична разпоредба кои точно разпоредби на двете наредби се изменят и допълват. Сочи се и нарушение на чл.50, ал. 1 от Указ № 883 за прилагане на Закона за нормативните актове, тъй като обжалваният акт не предвижда съответни нови редакции на изменяните текстове, а така също не е спазено изискването за обнародване на акта, с който се изменя и допълва подзаконов нормативен акт.
В жалбата се твърди, че с обжалваното решение Министерският съвет е нарушил и принципа за разделение на властите, прогласен в чл.8 от Конституцията, като с решението се определя размерът на командировъчните пари на държавните ръководители и техните заместници, без да предвижда съответстващ размер на командировъчните на председателите на Върховния касационен съд и Върховния административен съд, главния прокурор, директора на НСС и техните заместници. Твърди се, че нарушаването на необходимия баланс между трите власти води до накърняване на авторитета им и противоконституционно се създават привилегии в полза на законодателната и изпълнителната власт спрямо съдебната власт. По изложените съображения моли Върховния административен съд да отмени като противоречащо на материалния закон - чл.12, т. 4 ЗВАС, Решение № 219 на Министерския съвет от 7.ХI.1990 г. за определяне размера на командировъчните пари на държавните ръководители.
Министерският съвет на Република България чрез своя процесуален представител изразява становище, че жалбата се явява недопустима и следва да бъде оставена без разглеждане, респективно - че същата е неоснователна и необоснована и следва да бъде оставена без уважение. Поддържа се становище, че обжалваното Решение № 219 от 7.ХI.1990 г. няма белези на нормативен акт, а съставлява общ административен акт, поради което за него следва да бъде приложен чл.13, ал. 2 ЗВАС. Поддържа се и тезата, че макар в решението да е посочено изрично, че с него се изменят и допълват Наредбата за служебните командировки и специализации в чужбина и Наредбата за командировките в страната, в действителност изменения и допълнения на правни разпоредби и текстове на нормативни актове не са направени, а само е изменен размерът на командировъчните в чужбина на държавните ръководители предвид настъпилите икономически и политически промени в страната. Посочва се още, че и двете цитирани наредби в тяхната цялост въпреки няколкото им изменения са остарели и не съответстват на новите реалности, поради което не може да се търси противоречие между тях и атакуваното решение, още повече че наредбите не уреждат изрично заплащането на разходите за командировка на държавните ръководители, а уреждането на този въпрос е било предмет на отделно регламентиране със засекретени актове - решения на Министерския съвет, какъвто характер има и обжалваното решение.
Върховният административен съд - 5-членен състав, като обсъди събраните по делото доказателства и доводите на страните, намира за установено следното:
Съгласно чл.125, ал. 2 от Конституцията на Република България Върховният административен съд се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите, както и на други актове, посочени в закона. Тези актове имат нормативен характер, с тях се създават права и задължения за неограничен кръг правни субекти, за които съществува правен интерес да ги обжалват пред Върховния административен съд, ако считат, че те противоречат на закона като нормативен акт от по-висока степен и накърняват правата и законните им интереси. Съгласно чл.13, ал. 1 ЗВАС жалба или протест се подава без ограничение във времето.
Процесуалният представител на Министерския съвет поддържа становище, че Решение № 219 на Министерския съвет от 7.ХI.1990 г. има характер на общ ненормативен акт, поради което за срока на неговото обжалване е приложима разпоредбата на чл.13, ал. 2 ЗВАС. Макар и да не е посочено изрично, де факто се прави възражение за недопустимост на жалбата поради просрочие. Съдът намира така направеното възражение за неоснователно. На първо място, с оглед на белезите, които има атакуваното решение, то не може да бъде квалифицирано като общ ненормативен акт, а съставлява нормативен административен акт, поради което за срока за неговото обжалване е приложима разпоредбата на чл.13, ал. 1 ЗВАС. На второ място, дори и да се приеме абстрактно, че Решение № 219 е общ ненормативен административен акт, то жалбата не е просрочена и при условията на чл.13, ал. 2 ЗВАС по следните съображения: тълкуването на разпоредбата на чл.13, ал. 2 ЗВАС налага извода, че общите ненормативни административни актове могат да бъдат обжалвани в 14-дневен срок от разгласяването им по предвидения в съответния закон начин. Съгласно чл.114 от Конституцията въз основа и в изпълнение на законите Министерският съвет приема постановления, разпореждания и решения; с постановления Министерският съвет приема и правилници и наредби. Съгласно чл.37 ЗНА законите, указите, постановленията на Министерския съвет и нормативните актове на министрите и на ръководителите на други ведомства се обнародват в "Държавен вестник". Видно от данните по административната преписка, въпросното Решение № 219 на Министерския съвет от 7.XI.1990 г. е прието с гриф "строго поверително" и същото не е обнародвано в "Държавен вестник". Впоследствие с писмо № ИК-02-0131 от 13.Х.2000 г. на министър-председателя и министъра на държавната администрация решението е обявено за несекретно поради липса на данни, съставляващи държавна тайна, но независимо от това отново не е обнародвано в "Държавен вестник". В този смисъл следва да бъде прието, че решението не е разгласено по предвидения в съответния закон начин - в случая не е обнародвано съгласно изискванията на чл. 37 ЗНА, поради което жалбата не се явява просрочена и следва да бъде разгледана.
Разгледана по същество, жалбата е основателна по следните съображения:
С Решение № 219 от 7.ХI.1990 г. за определяне размера на командировъчните пари на държавните ръководители Министерският съвет на Република България е изменил и допълнил Наредбата за служебните командировки и специализации в чужбина, приета с Постановление № 40 на Министерския съвет от 1987 г., и Наредбата за командировки в страната, приета с Постановление № 72 на Министерския съвет от 1986 г.
Систематизирайки изложеното в жалбата, следва да бъде прието, че според жалбоподателя атакуваното решение противоречи на следните правни норми от по-висш ранг:
1. на разпоредбата на чл.15 ЗНА, като е допуснато изменение на нормативен акт с нормативен акт от по-ниска степен;2. на чл.11, ал. 3 ЗНА, според който нормативните актове се отменят, изменят или допълват с изричната разпоредба на новия, изменящия или допълващия акт;
3. на разпоредбата на чл.50, ал. 1 от Указ № 883 за прилагане на Закона за нормативните актове;
4. на разпоредбата на чл.5, ал. 5 от Конституцията, изискващ обнародване на решението като вид нормативен акт;
5. на разпоредбата на чл.8 от Конституцията, регламентиращ принципа на разделение на властите.
Основното възражение, което се поддържа от ответника, е, че макар в решението да е посочено, че с него се изменят и допълват Наредбата за служебните командировки и специализации в чужбина и Наредбата за командировки в страната, в действителност изменение и допълнение на правни разпоредби и текстове на нормативните актове не са направени. Навеждат се още и доводи, че цитираните две наредби са остарели и не съответстват на новите реалности, поради което не може да се търси противоречие между тях и атакуваното решение. Съдът намира така направените възражения за неоснователни. Съгласно чл.121, ал. 1 от Кодекса на труда, когато нуждите на предприятието налагат, работодателят може да командирова работника или служителя за изпълнение на трудовите задължения извън мястото на постоянната му работа, но за не повече от 30 календарни дни без прекъсване. Съгласно чл.215 КТ при командироване работникът или служителят има право да получи освен брутното си трудово възнаграждение още и пътни, дневни и квартирни пари при условия и в размери, определени от Министерския съвет. В изпълнение на това си законово задължение Министерският съвет е издал две наредби - Наредбата за служебните командировки и специализации в чужбина, приета с Постановление № 40 на Министерския съвет от 1987 г., и Наредбата за командировки в страната, приета с Постановление № 72 на Министерския съвет от 1986 г. Към днешна дата разпоредбите на чл.121 и 215 КТ не са отменени. Съгласно чл.13, ал. 1 ЗНА актът по прилагане на закон губи изцяло или отчасти сила едновременно с пълното или частичното отменяване на закона съобразно обсега на отменяването. При това положение и двете наредби се явяват действащи нормативни актове, поради което при тяхното изменение и допълнение следва да бъдат спазвани всички законови изисквания. Освен това в случая не става въпрос за противоречие между разпоредбите на двете наредби и атакуваното решение, а за противоречие на решението с разпоредби от по-висок ранг. Не може да бъде споделена и тезата на ответника, че с решението не се изменят и допълват разпоредби на цитираните две наредби. Към датата на издаване на решението, а и към днешна дата размерът на пътни, дневни и квартирни пари, на които командированото лице има право, се регламентира единствено с въпросните две наредби. С решението се въвежда различен размер на дневните пари при командировки в страната и чужбина на определени категории лица, т.е. въвеждат се условия, различни от тези в наредбите. Разгледано на плоскостта на нормотворчеството, едно подобно действие във всички случаи съставлява изменение или допълнение на действащ нормативен акт.
Основателни са наведените доводи за допуснати нарушения на норми на Закона за нормативните актове и Указ № 883 за неговото прилагане. Съгласно чл.7, ал. 2 ЗНА наредба се издава за прилагане на отделни разпоредби или други подразделения на нормативен акт от по-висока степен. В закона няма изрично определение на решенията като вид нормативен акт, но при всички случаи те са вид акт с по-ниска степен от наредбата. Тълкуването на разпоредбите на чл.15 във връзка с чл.11, ал. 3 ЗНА налага извода, че е недопустимо нормативен акт от по-висша степен да бъде изменян и допълван с нормативен акт от по-ниска степен. В дадения случай е допуснато подобно нарушение, като с решение Министерският съвет е изменил разпоредби на Наредбата за служебните командировки и специализации в чужбина и Наредбата за командировки в страната. При издаването на решението е допуснато и нарушение на разпоредбата на чл.11, ал. 3 ЗНА, според която нормативните актове се отменят, изменят или допълват с изрична разпоредба на новия, изменящия или допълващия акт. Видно от съдържанието на решението, в него не е посочено изобщо кои разпоредби от цитираните по-горе наредби се изменят или допълват. В този смисъл е допуснато нарушение и на разпоредбата на чл.50, ал. 1 от Указ № 883 за прилагане на ЗНА, според която изменянето на член или на негови подразделения става с нова редакция на изменяния текст и се формулира в отделен параграф за всеки член. При издаване на решението на МС е допуснато и нарушение на разпоредбата на чл.5, ал. 5 от Конституцията, респективно чл.37 ЗНА, които разпоредби въвеждат задължение всички нормативни актове да се обнародват в "Държавен вестник".
С издаването на решението е допуснато нарушение и на принципа на разделяне на властите, формулиран в чл.8 от Конституцията на Република България. Видно от съдържанието на Решение № 219, с него се въвежда по-висок размер на дневни пари при командировки в чужбина и страната на президента на републиката, председателя на Министерския съвет, председателя на Народното събрание и вицепрезидента, на зам.-председателите на МС, НС и началника на кабинета на президента, министри и ръководители с ранг на министри и приравнени на тях и прочие, т.е. на ръководители на изпълнителната и законодателната власт, без в тази група да са включени ръководителите на съдебната власт - председателите на Върховния касационен съд и Върховния административен съд, главният прокурор и директорът на Националната следствена служба. По този начин се създава една привилегия на ръководителите на изпълнителната и законодателната власт спрямо ръководителите на съдебната власт, което води до накърняване на авторитета на последните.
С оглед на гореизложеното следва да бъде прието, че атакуваните разпоредби от Решение № 219 на Министерския съвет от 7 ноември 1990 г. за определяне размера на командировъчните пари на държавните ръководители противоречат на законови разпоредби на чл. 8, чл 5, ал. 5 от Конституцията на Република България, чл.7, ал. 2, чл.11, ал. 3, чл.15 и 37 ЗНА и чл.50, ал. 1 от Указ № 883 за прилагане на ЗНА.
В този смисъл са налице условията по чл.12, т. 4 ЗВАС и подадената жалба на председателя на Върховния касационен съд се явява основателна и следва да бъде уважена, като атакуваното решение бъде отменено.
Водим от горното и на основание чл.23 ЗВАС, Върховният административен съд - петчленен състав,
РЕШИ:
Отменя Решение № 219 на Министерския съвет на Република България от 7 ноември 1990 г. за определяне размера на командировъчните пари на държавните ръководители.
Решението не подлежи на обжалване и влиза в сила от датата на обнародването му в "Държавен вестник".
Председател: Константин Пенчев
