Върховният административен съд в състав: председател: Светла Петкова, и членове: Иван Трендафилов, Александър Еленков, Ангел Калинов, Светлозара Анчева, при участието на секретар-протоколиста Магдалена Михайлова разгледа административно дело № 338 по описа на Върховния административен съд, петчленен състав, за 2004 г., докладвано от съдията Светлозара Анчева.
Производството е по реда на чл.5, т. 1 във връзка с чл.23 ЗВАС.
Образувано е по жалба на Димитър Александров Шопов от София против Постановление № 39 от 2003 г. на Министерския съвет (обн., ДВ, бр. 17 от 2003 г.; изм. и доп., бр. 61 от 2003 г.) за приемане на Наредба за образуване на средствата за работна заплата в търговските дружества с над 50 на сто държавно или общинско участие през 2003 г. Жалбоподателят твърди, че в частта за определяне средствата за работна заплата в търговските дружества с над 50 на сто общинско участие Министерският съвет не е имал материалната компетентност за издаване на постановлението. Жалбоподателят моли съда да обяви за нищожни разпоредбите на наредбата в частите, в които са употребени думите общински, общинско участие, общински орган, кмета на общината, общински бюджет, кметовете на общините, общината в дружествата и общината. Алтернативното искане на жалбоподателя е за отмяна като незаконосъобразни разпоредбите в посочените части. В съдебно заседание жалбоподателят поддържа жалбата си.
Ответникът по жалбата Министерският съвет на Република България, редовно призован, не е изпратил свой представител. Постъпило е писмено становище, с което се оспорва жалбата.
Министерството на труда и социалната политика, конституирано като заинтересована страна на основание чл.21, ал. 1 ЗВАС, редовно призовано, не е изпратило свой представител. Постъпило е писмено становище, с което се оспорва жалбата.
Върховният административен съд, петчленен състав, установи следното:
По допустимостта на жалбата.
Нормативните актове регулират широк кръг обществени отношения и нямат конкретни адресати, а неопределен кръг правни субекти, поради което всички физически и юридически лица могат да упражнят правото си на жалба срещу нормативен акт. В този смисъл е и разпоредбата на чл.120, ал. 2 от Конституцията на Република България, с която е възприета т. нар. обща клауза за обжалване на всички административни актове, като в това общо понятие се включват нормативни, общи и индивидуални актове, като изключение от това обжалване са изрично посочените в закон. Съобразно правните норми на чл.125, ал. 2 от Конституцията на Република България и чл.5, т. 1 от Закона за Върховния административен съд по спорове за законност на актовете на Министерския съвет компетентен е Върховният административен съд. Тези жалби не са ограничени със срок съгласно чл.13, ал. 1 ЗВАС. Предвид изложените съображения жалбата се явява процесуално допустима и следва да се разгледа от настоящия петчленен състав на Върховния административен съд.
Неоснователно е възражението на Министерския съвет и на Министерството на труда и социалната политика за прекратяване производството по делото поради недопустимост на жалбата, тъй като за жалбоподателя липсва правен интерес от обжалването на наредбата поради това, че тя е със срочно действие само за 2003 г. и към настоящия момент е изгубила своето действие. Жалбоподателят иска от съда да се прогласи нищожността на част от разпоредбите на посочената наредба, в които се регламентира образуване на средствата за работна заплата в тези търговски дружества, в които над 50 на сто от капитала е общински. Нищожността никога не може да се санира и затова не поражда правни последици за разлика от унищожаемия акт. Затова е без значение обстоятелството, че наредбата е действала в ограничено време само за 2003 г. и е налице правен интерес от страна на жалбоподателя да я атакува.
Предвид изложеното съдът счита, че жалбата е процесуално допустима и следва да бъде разгледана по същество.
По основателността на жалбата.
С § 13, ал. 1 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за приватизацията и следприватизационния контрол (ПЗР на ЗПСПК) са делегирани права на Министерския съвет да приема подзаконови нормативни актове по прилагането на този закон. В ал. 4 на същия § 13 е предвидено, че условията за определяне на средствата за образуване на работна заплата в търговските дружества с над 50 на сто държавно участие в капитала се определят от Министерския съвет. Характерното за подзаконовите нормативни актове е, че те винаги се издават по силата на изрична законова делегация. Принципът, който е заложен в разпоредбата на чл.3, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА), е, че материята, до която се отнася законът, трябва да уреди всички основни обществени отношения, които се поддават на трайна уредба. В ал. 2 на същата правна норма е предвидено, че за уреждане на други отношения, касаещи същата материя, законът може да предвиди издаването на подзаконов нормативен акт. Следователно без изрична законова делегация не може да се издават подзаконови нормативни актове, които да уреждат други отношения, които са свързани с материята на съответния закон. Изрично в правната норма на чл.7, ал. 2 ЗНА е указано, че наредба се издава за прилагане на отделни разпоредби или други подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Касае се до материална компетентност на органа, който издава подзаконовия нормативен акт, и липсата й неминуемо ще доведе до нищожност на обжалвания акт или на части от него. В процесния случай в Закона за приватизация и следприватизационен контрол изрично законодателят е делегирал правомощие на Министерския съвет да уреди обществените отношения за определяне реда и условията за образуване на работна заплата в търговски дружества, в които над 50 на сто от капитала е с държавно участие. Няма такава делегация по отношение определяне на средствата за работна заплата в търговските дружества с над 50 на сто общинско участие в капитала. Следователно липсва материална компетентност на Министерския съвет да издава наредба, която да регулира посочените обществени отношения в сферата на работната заплата на тези дружества, в които има над 50 на сто общинско участие в капитала му. Касае се до обществени отношения, които са свързани с местното самоуправление и по силата на чл.1 ЗМСМА, тъй като в посочените търговски дружества над 50 на сто от капитала е формиран с общинско участие. Компетентността на местното самоуправление се изразява в правото на гражданите и избраните от тях органи да решават всички въпроси от местно значение, включително и тези, които касаят общинско имущество и общинските предприятия - чл.17, ал. 1, т. 1 ЗМСМА. Съгласно чл.21, ал. 1, т. 9 ЗМСМА общинският съвет като орган на местно самоуправление взима и съответните решения, които се отнасят до търговските дружества с общинско участие в капитала. В процесния случай Министерският съвет е уредил обществени отношения, за които няма материална компетентност, което означава, че въпросите по формиране на работната заплата в търговски дружества с общинско участие в капитала над 50 на сто следва да се определят от органите на местното самоуправление.
С оглед изложеното Върховният административен съд, петчленен състав, счита, че е налице основанието на чл.12, т. 1 ЗВАС и ПМС № 39 от 2003 г., с което е приета Наредбата за образуване на средствата за работна заплата в търговските дружества с над 50 на сто държавно или общинско участие през 2003 г., в частите, в които са употребени думите общински, кмета на общината, общинско участие, общински орган, общински бюджет, кметовете на общините, общината в дружествата и общината, е нищожно.
Водим от гореизложеното и в същия смисъл, Върховният административен съд, петчленен състав,
РЕШИ:
Обявява частично нищожността на Постановление № 39 от 2003 г. на Министерския съвет (обн., ДВ, бр. 17 от 2003 г.; изм. и доп., бр. 61 от 2003 г.) за приемане на Наредба за образуване на средствата за работна заплата в търговските дружества с над 50 на сто държавно или общинско участие през 2003 г. в следните части: в заглавието израза "или общинско"; в чл.1, ал. 1 - "или общинско"; в чл.11, ал. 1 - "или общински орган"; в чл.16, ал. 3 - "и кметовете на общините"; в § 11 от допълнителните разпоредби - "или общинските бюджети", "или с кмета на община" и "или на общината в дружествата"; в § 12, ал. 1 от допълнителните разпоредби - "и общинските"; в § 14 от допълнителните разпоредби - "или общинско", и в заключителната разпоредба - "или общинско".
Решението не подлежи на обжалване и влиза в сила от датата на обнародването му в "Държавен вестник".
Председател: Константин Пенчев
