Върховният административен съд в състав: председател: Светла Петкова, и членове: Йордан Константинов, Иван Трендафилов, Ваня Пунева, Диана Гърбатова, при участието на секретар-протоколиста Магдалена Михайлова разгледа адм. дело № 702 по описа на Върховния административен съд - петчленен състав, за 2004 г., докладвано от съдията Ваня Пунева.

Производството по делото е по реда на чл.5, ал. 1 във връзка с чл.23 от Закона за Върховния административен съд (ЗВАС).

Образувано е по жалба, подадена от сдружение "Пожарна безопасност", представлявано от председателя Димитър Николов Кисьов, срещу разпоредбите на чл.2, ал. 2; чл.4; чл.5; чл.6; чл.12, ал. 1, т. 3 и чл.8 от Наредба № I-127 от 29 май 2003 г. на министъра на вътрешните работи за определяне на реда за осъществяване на дейности по пожарна и аварийна безопасност от търговци (ДВ, бр. 59 от 2003 г.). В жалбата се поддържат отменителни основания по чл.12, т. 4 и 5 ЗВАС с искане за отмяна на посочения нормативен акт в обжалваната му част. Обосновават се противоречия на обжалваните разпоредби с чл.120б от Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР) поради въвеждане на ограничение за извършване на дейности по пожарна и аварийна безопасност (ПАБ). Поддържа се, че в нарушение на чл.120, ал. 4 ЗМВР в чл.8, ал. 1, т. 1 от наредбата не се установява изискване за необходима професионална квалификация на служителите, осъществяващи дейности по противопожарно обследване на обекти, а в чл.8, ал. 1, т. 1 и 2 от същата наредба в противоречие с чл.120б, ал. 2 ЗМВР е въведено изискване за средно образование и определено здравословно състояние. Обосновава се и несъответствие с целта на закона.

Ответникът - Министерството на вътрешните работи, чрез процесуалния си представител поддържа становище за неоснователност на жалбата. Пледира за липсата на противоречие между наредбата и чл.120б ЗМВР. Твърди се, че с чл.2, ал. 1 от наредбата се установява правото на търговците да осъществяват дейността си в цялата страна.

Върховният административен съд - 5-членен състав, прецени предпоставките за подсъдност, допустимост и основателност на подадената жалба и за да се произнесе, съобрази следното:

По допустимостта на жалбата:

Обжалваните разпоредби се съдържат в подзаконов нормативен акт - Наредба № I-127 от 29 май 2003 г. за определяне на реда за осъществяване на дейности по пожарна и аварийна безопасност от търговци. С чл.120, ал. 2 от Конституцията на Република България се възприема принципът на общата клауза за обжалване на всички административни актове - гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. Нормативните административни актове са вид административни актове, с които се създават общи правила за поведение, следователно подлежат на обжалване пред съд по силата на конституционната разпоредба, когато това не е изрично изключено. Подзаконовите нормативни актове са с неограничен кръг адресати и в интерес на обществото е всеки правен субект да може да ги атакува относно тяхната незаконосъобразност.

В конкретния случай Наредба № I-127 от 29 май 2003 г. е издадена от орган на централната изпълнителна власт - министъра на вътрешните работи, по силата на законовата делегация, съдържаща се в чл.120б, ал. 4 ЗМВР. Тя представлява подзаконов нормативен акт по смисъла на чл.7, ал. 2 във връзка с чл.2, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и обжалването й не е изключено със закон. Следователно този нормативен акт подлежи на обжалване пред съд.

Съгласно чл.13, ал. 1 ЗВАС жалба или протест срещу нормативен акт се подават без ограничение във времето, поради което няма изискване за подаване на жалбата в определен преклузивен срок.

Предвид изложеното жалбата е процесуално допустима.

По основателността на жалбата:

Със Закона за Министерството на вътрешните работи - глава единадесета, се урежда редът за осъществяване на дейност по осигуряване на пожарна и аварийна безопасност по договори и от субекти извън органите на Националната служба "Пожарна и аварийна безопасност". Съгласно чл.3, ал. 1 ЗНА в материята, до която се отнася, законът трябва да уреди пълно всички основни обществени отношения, които се поддават на трайна уредба, а за другите отношения по тази материя законът може да предвиди издаването на подзаконов нормативен акт. С разпоредбата на чл.120б, ал. 1 от същия закон е регламентирана възможността министърът на вътрешните работи или упълномощени от него лица да издават или отнемат разрешения на търговци за осъществяване на дейности по пожарна и аварийна безопасност.

Атакуваната наредба е издадена на основание чл.120б, ал. 4 ЗМВР, с който се дава право на министъра на вътрешните работи да издаде наредба за реда за осъществяване на тези дейности, в която подробно да регламентира тази дейност. В изпълнение на тези си правомощия министърът е издал и Наредба № I-127 от 29.V.2003 г. за определяне на реда за осъществяване на дейности по пожарна и аварийна безопасност от търговци. В разпоредбата на чл.2, ал. 1 от посочената наредба е посочено, че дейностите по ПАБ могат да се извършват в обекти на територията на цялата страна или в обекти на територията на отделна регионална дирекция на вътрешните работи (РДВР) или на Столичната дирекция на вътрешните работи (СДВР). В обжалваните текстове на чл.2, ал. 2; чл.4; чл.5; чл.6 и чл.12, ал. 1, т. 3 се сочи, че разрешението дава право за извършване на посочените в него дейности само за обекта на територията, за която е издадено.

При тези данни се обосновават следните правни изводи:

Жалбата е частично основателна.

С разпоредбата на чл.120б ЗМВР законодателят е делегирал правомощие на министъра на вътрешните работи да определи с наредба реда за получаване на разрешение и реда за осъществяване на дейности по пожарна и аварийна безопасност от търговци, необходимите минимални технически средства, личен състав и професионална квалификация. В случая с обжалваните текстове на наредбата се въвежда ограничение за извършване на дейности по ПАБ в конкретен обект и се обвързва действието на издаденото разрешение за съответната дейност само за територията на този обект, т.е. правната възможност за осъществяване на тази дейност в обектите на територията на цялата страна е ограничена. Наредбата въвежда ново правило - необходимостта от получаване на разрешение за всеки един обект, каквото изискване липсва в чл.120б, ал. 1 ЗМВР, т.е. министърът на вътрешните работи не е бил оправомощен да регламентира това допълнително изискване.

След като в самия закон не са предвидени разпоредби за получаване на разрешение за всеки отделен обект, то недопустимо е с подзаконов нормативен акт да се въвеждат други правила, различни от приетите в самия закон. По силата на Търговския закон всеки търговец може да извършва търговска дейност на територията на цялата страна. В случая няма спор, че разрешаваните дейности по ПАБ са "търговски", поради което и не следва търговците, получили разрешение за тази дейност, да бъдат териториално ограничавани. Дейностите, регламентирани в чл.3 от наредбата, които могат да бъдат извършвани от търговци, а именно: пожарогасителна дейност, аварийно-спасителна дейност и противопожарно обследване на обекти, с оглед своята насоченост и спецификата на съдържанието и целта си не могат да бъдат осъществявани по принцип, те винаги са свързани с определен обект и са съобразени с неговата специфика и особеност. С оглед именно на специфичния характер на дейността по ПАБ в чл.20 от наредбата е предвидено уведомяване на органа, издал разрешението, за сключените договори, поради което и доводите относно необходимостта от допълнително териториално ограничение на извършваните ПАБ с цел контрол се явяват неоснователни.

Текстовете на чл.2, ал. 2 и на чл.12, ал. 1, т. 3 от наредбата биха били в съответствие с чл.120б ЗМВР, ако се предвиждаше, че разрешението дава право за извършване на посочените дейности за обектите на територията, за която е издадено. Наредбата по смисъла на чл.7, ал. 2 ЗНА се издава за прилагане на отделните разпоредби на други подразделения на нормативен акт от по-висока степен. В нея се съдържа волеизявление на компетентен за това орган, но в рамките и границите на съществуващ закон, за осъществяването на целта на този закон.

Неубедителни са и доводите, че това е направено с оглед императивната разпоредба на чл.2, ал. 1 от наредбата и за яснота при прилагането на ЗМВР. Подзаконовият нормативен акт следва да подпомага институциите, до които се отнася законът, с оглед правилното му прилагане. При положение че липсва законово ограничение търговецът да извършва ПАБ дейности на територията на цялата страна независимо от мястото на съдебната си регистрация след получаване на съответното разрешение за това, то недопустимо е с подзаконов нормативен акт да се въвежда ограничение.

Посоченото нарушение обуславя противоречие с материалноправни разпоредби и е основание за отмяна по чл.12, ал. 4 ЗВАС на разпоредбата на чл.2, ал. 2 и чл.12, ал. 1, т. 3 от Наредба № I-127 от 29 май 2003 г. за определяне на реда за осъществяване на дейности по пожарна и аварийна безопасност от търговци.

Неоснователни са обаче доводите за отмяна на чл.4, 5 и 6 от наредбата поради противоречие с чл.120б, ал. 1 и 2 ЗМВР. Тези норми по своето систематично място се намират в раздел II от наредбата, отнасящ се до видовете дейности по пожарна и аварийна безопасност. По своята същност тези разпоредби от наредбата представляват едни дефинитивни норми, които съдържат легални определения на отделните видове дейности, които могат да бъдат осъществявани от търговците по реда, определен в подзаконовия нормативен акт.

Не следва да бъдат споделени и доводите за противоречие между чл.8, ал. 1, т. 1 и 2 от наредбата и чл.120б, ал. 4 ЗМВР. Атакуваната разпоредба на чл.8, т. 1 следва да бъде тълкувана с оглед систематичното й място и във връзка с ал. 1 на същия член, където изрично е записано "професионална квалификация, необходима за осъществяване на дейности по ПАБ, е налице, когато:...", т.е. съдържащите се в отделните точки на чл.8 изисквания се отнасят до всички дейности, включени в понятието "дейности по пожарна и аварийна безопасност". Съгласно разпоредбата на чл.120б, ал. 4 ЗМВР "редът за... установяване на необходимата професионална квалификация..." следва да бъде определен от министъра на вътрешните работи. Тази законова разпоредба делегира изцяло това правомощие на министъра именно с оглед спецификата на осъществяваните дейности по ПАБ. Професионалната квалификация е критерий за степента на овладяване на знания, навици, професионално значими качества, придобити чрез обучение или натрупан опит, и е предпоставка за изпълнение на конкретна трудова дейност. Изискването служителите, осъществяващи дейности по ПАБ, да притежават средно образование и завършен курс по пожарна и аварийна безопасност се налага от обстоятелството, че се касае до специфични дейности, които изискват определени знания и умения. Тези дейности поначало са източник на повишен риск и лицата, които са наети да ги изпълняват, следва да отговарят на определени изисквания, включително и да бъдат клинично здрави. Ето защо доводите на жалбоподателя, че е налице несъответствие между чл.120б, ал. 2 ЗМВР и чл.8, ал. 1, т. 1 и 2 от наредбата, са неоснователни.

Поддържаните доводи за противоречие на наредбата с целта на закона не са конкретизирани и мотивирани и се явяват неоснователни. Целта на ЗМВР и в частност на чл.120б ЗМВР, в който се съдържа законова делегация за издаването на обжалвания подзаконов нормативен акт, като правен резултат се състои в регламентиране на възможността дейностите по пожарна и аварийна безопасност да бъдат извършвани от търговци. Тази дейност намира своето детайлизиране и доразвитие в разпоредбите на атакуваната наредба, каквато е и целта на закона - точно да бъдат определени и регламентирани тези сложни по своя характер видове дейности по осигуряване на пожарната и аварийната безопасност на различните видове обекти.

Предвид изложеното и на основание чл.26 във връзка с чл.23 ЗВАС Върховният административен съд - 5-членен състав,

РЕШИ:

Отменя като незаконосъобразни разпоредбите на чл.2, ал. 2 и чл.12, ал. 1, т. 3 от Наредба № I-127 от 29 май 2003 г. за определяне на реда за осъществяване на дейности по пожарна и аварийна безопасност от търговци, издадена от министъра на вътрешните работи (ДВ, бр. 59 от 2003 г.).

Отхвърля жалбата в останалата й част като неоснователна.

Решението не подлежи на обжалване и в отменителната му част влиза в сила от деня на обнародването му в "Държавен вестник".

Председател: К. Пенчев