Чл. 8, ал. 3 от Наредба № 31 от 26 юли 1999 г. за изискванията, условията и реда за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство
Върховният административен съд в състав: председател: Цветанка Табанджова, и членове: Фани Найденова, Здравка Шуменска, Светлозара Анчева, Теодора Николова, при участието на секретар-протоколиста Милка Ангелова разгледа административно дело № 10967 по описа на Върховния административен съд - петчленен състав, за 2006 г., докладвано от съдията Здравка Шуменска.
Производството е по реда на чл. 23 и сл. от Закона за Върховния административен съд (отм.).
Образувано е по жалба на адв. Аделина Герова в качеството й на процесуален представител на Капка Панайотова, председател на управителния съвет на Център за независим живот, и по жалба на Даниела Данчева в качеството й на председател на управителния съвет на Асоциация на шофьорите инвалиди, срещу Наредба № 31 от 26 юли 1999 г. за изискванията, условията и реда за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство, издадена от министъра на транспорта и министъра на образованието и науката, и конкретно срещу разпоредбите на чл. 5, ал. 2 и приложение № 1 към нея и тази на чл. 8, ал. 3 като противоречащи на нормативен акт от по-висок ранг, като Закона за движение по пътищата и Конституцията на Република България.
Ответната страна по жалбата - министърът на транспорта, чрез процесуалния си представител юрисконсулт Ирен Геренска оспорва същата като неоснователна.
Ответната страна по жалбата - министърът на образованието и науката, чрез процесуалния си представител юрисконсулт Юлия Топалова оспорва същата като неоснователна.
Върховният административен съд, I колегия, петчленен състав, след като прецени доводите на страните и представените доказателства, приема за установено следното от фактическа и правна страна:
Жалбата, с която е сезиран съдът, е процесуално допустима. Предмет на съдебния контрол за законосъобразност е подзаконов нормативен акт с неограничен кръг адресати, поради което правен интерес от обжалването му имат всички физически и юридически лица, които считат, че противоречи на норми от по-висок ранг, и който ги засяга. Подаването на жалба срещу нормативен акт не е ограничено и със срок. Разгледана по същество, жалбата е частично основателна.
Разпоредбата на чл. 3 от Наредба № 31 от 26 юли 1999 г. за изискванията, условията и реда за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство постановява, че "всеки кандидат за обучение трябва да отговаря на изискванията за физическа и психологическа годност, предявявани към водачите на МПС от категорията, за която ще се обучава". В глава втора от тази наредба, а именно "Изисквания към водачите на МПС", се съдържат два раздела, като единият урежда изискванията за физическа годност, а вторият - изискванията за психологическа годност, като разпоредбите, които се съдържат в последния, са отменени (ДВ, бр. 46 от 2006 г.). В първия раздел от цитираната наредба се съдържа и първата правна норма, чиято отмяна се иска, и тя представлява част от разпоредбата на чл. 5, която постановява в ал. 1, че "физическата годност на водачите и на кандидатите за водачи на МПС се установява с медицински преглед, при който се проверява дали лицето, подложено на преглед, отговаря на медицинските изисквания към водачите за съответната категория МПС". Алинея втора от нея, а именно процесната, от своя страна постановява, че "към водачите на МПС от категориите "М", "А", "В", "В+Е", "Ткт" (група 1) и категориите "С", "С+Е", "D", "D+Е", "Ттб", "Ттм" (група 2) се предявяват различни медицински изисквания съгласно приложение № 1". Именно спрямо тази алинея втора от чл. 5 и приложение № 1 към нея са изложени доводите на жалбоподателите за незаконосъобразност. Същите се свеждат до противоречие на подзаконовата норма с разпоредбата на чл. 152 и 152а от Закона за движение по пътищата и до начина на съставяне на приложението към нея, в което са изброени заболявания, а не са посочени критерии и изисквания за преценка на физическата годност. Според жалбоподателите самото понятие "медицински изисквания" предполага изработването на методика, по смисъла на която да бъде определено на какви критерии за физическа годност следва да отговарят лицата, кандидати за водачи на МПС. Начинът на съставяне на това приложение предпоставя, че щом лицето страда от заболяване, посочено в него, то същото следва да бъде освидетелствано от ТОЛЕК (Транспортна областна лекарска експертна комисия).
Настоящият петчленен състав на Върховния административен съд, I колегия, намира, че жалбата, с която е сезиран в тази й част, е неоснователна. Обсъжданата Наредба № 31 от 26 юли 1999 г. за изискванията, условията и реда за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство е издадена на основание чл. 152 и 153 от Закона за движение по пътищата (ЗДП), според § 1 от нейните преходни и заключителни разпоредби. Разпоредбата на чл. 152, т. 1 и 2 (ДВ, бр. 20 от 1999 г.) от ЗДП в приложимата редакция към момента на издаване на наредбата гласи, че министърът на транспорта определя изискванията, на които трябва да отговарят водачите на моторни превозни средства от различните категории, и съгласувано с министъра на здравеопазването определя медицинските изисквания към същата тази категория лица и реда за извършване на контролни медицински прегледи. Разпоредбата на чл. 153, т. 1 и 2 (ДВ, бр. 20 от 1999 г.) от ЗДП в приложимата редакция също към момента на издаването й постановява, че министърът на образованието и науката определя условията и реда за обучение на кандидатите за придобиване на правоспособност за управление на моторни превозни средства и реда за издаване на разрешение за тяхното обучение, както и утвърждава програмата за допълнително обучение на водачите на моторни превозни средства за възстановяване броя на точките. В изпълнение именно на цитираните правни норми наредбата се явява издадена от тези два административни органа. Разпоредбата на чл. 152а, т. 1 (нов, ДВ, бр. 43 от 2002 г.) от ЗДП изрично посочва, че министърът на здравеопазването съгласувано с министъра на транспорта и съобщенията с наредба определя изискванията за физическа годност към водачите на МПС и условията и реда за извършване на медицинските прегледи за установяване на физическата годност на водачите от различните категории. Същата е създадена с § 44 ЗИДЗДП (ДВ, бр. 43 от 26 април 2002 г., в сила от същата дата), към момента на издаване на процесната наредба не е съществувала, а в нейно изпълнение, както и съобразно изискването на § 81 ЗИДЗДП (ДВ, бр. 43 от 2002 г.) в шестмесечен срок от влизането в сила на ЗИДЗДП е следвало да бъде издадена такава наредба. С оглед на така изложената фактическа страна по спора настоящият състав намира, че следва да бъде обсъдено само твърдяното противоречие с разпоредбата на чл. 152, т. 1 и 2 ЗДП в приложимата редакция към момента на издаване на Наредба № 31 от 26 юли 1999 г. Според нейното съдържание, цитирано по-горе, и при съобразяване с обжалваната норма на чл. 5, ал. 2 и приложение № 1 към нея не се констатира твърдяното нарушение. Наредбата, респ. съдържащата се в нея обжалвана правна норма, е издадена от компетентен за това орган, а именно министъра на транспорта и министъра на образованието, в изпълнение на цитираните законови разпоредби, при спазване на изискващата се за това форма и производство и същата съответства на целта на закона. Също така следва да се отбележи, че в изпълнение на посочената законова норма, а именно чл. 152, т. 2 ЗДП, наредбата е съгласувана с министъра на здравеопазването съобразно съдържанието и изискването, което тя съдържа, като по този начин се ангажира отговорността и на този административен орган при издаването й. По повод второто възражение по отношение на същата подзаконова норма и приложението към нея, свързано със съдържанието й, то следва да се вземе предвид, че повдигнатият с него спор е относим към проблема на законодателната техника. В това приложение, съставляващо част от разпоредбата, са изброени заболявания и състояния след прекарани заболявания, които следва да бъдат преценявани от компетентните медицински органи, а именно Транспортната областна лекарска експертна комисия (ТОЛЕК) и Транспортната централна лекарска експертна комисия (ТЦЛЕК) в изпълнение на чл. 6, ал. 3 от Наредба № 31 от 26 юли 1999 г. Очевидно е, че съдебният състав, който е сезиран с преценка на законосъобразността на подзаконова правна норма, не може да я обоснове с липсата или не на уредена методология в нея, с оглед осъществяване на медицинския контрол за изискванията за физическа годност на лицата, кандидати за водачи на МПС, който се осъществява преди започване на обучението им, в изпълнение на чл. 6, ал. 4 от цитираната наредба. Аналогичен законодателен подход е налице и в други подзаконови нормативни актове, като Наредбата за медицинската експертиза на работоспособността, Наредбата за експертизата на работоспособността (отм.) и др. По тези съображения не следва да бъдат обсъждани и другите възражения в тази насока, а именно, че "езиково и логически словосъчетанието "медицински изисквания" предполага наличие на показатели и норми, които кандидатът следва да покрива", или "че констатирането им невинаги е в пряка зависимост от наличие или липса на конкретно заболяване".
Второто основно възражение в жалбата е относимо към разпоредбата на чл. 8, ал. 3 от Наредба № 31 от 26 юли 1999 г., която гласи, че "решенията на ТЦЛЕК са задължителни и не подлежат на обжалване". Жалбоподателите твърдят за противоречие на тази правна норма с конституционната разпоредба на чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България. Съгласно нея гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. Институтът на медицинската експертиза е уреден в чл. 101 и сл. от Закона за здравето (ЗЗ) с цел установяване степента на намалената работоспособност и за потвърждаване на професионалната болест. Експертизата на временната неработоспособност се извършва от лекуващия лекар, лекарски консултативни комисии (ЛКК), териториални експертни лекарски комисии (ТЕЛК) и от НЕЛК, а тази на трайно намалената работоспособност и професионалните болести се извършва от ТЕЛК и НЕЛК. Съгласно чл. 112 ЗЗ върху актовете на тези административни органи се осъществява административен контрол от страна на по-горестоящия административен орган, както и съдебен контрол. Дейността на обсъжданите в настоящия спор органи ТОЛЕК и ТЦЛЕК е уредена по силата на чл. 5, ал. 2 и 3 от Правилника за устройството и дейността на многопрофилните транспортни болници към Министерството на транспорта, издаден на основание чл. 35, ал. 3, т. 2 от Закона за лечебните заведения и приет с Постановление на МС № 163 от 20 юни 2001 г. От друга страна, съгласно чл. 3, ал. 2, т. 4 от този правилник многопрофилните транспортни болници извършват специфични за сферата на Министерството на транспорта дейности по освидетелстване, преосвидетелстване и издаване на решения по спорните случаи на преценка по медицински показатели на годността на кандидатите за работа и на работещите в железопътния, въздушния, водния и автомобилния транспорт, в сферата на съобщенията и на водачите на моторни превозни средства. Следователно посочените органи са медицински, които осъществяват дейност по освидетелстване и преосвидетелстване и издават решения, т.е. по естеството си те осъществяват дейност по медицинска експертиза, макар и същата да не е уредена в закон, както беше посочено по-горе по повод същата, осъществявана във връзка с временната неработоспособност и трайно намалената работоспособност. Видът на актовете, които издават тези органи, и тяхната обжалваемост са уредени в чл. 8 от Наредба № 31 от 26 юли 1999 г. за изискванията, условията и реда за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство, т.е. чрез подзаконов нормативен акт. Безспорно в случая тези актове имат характер на индивидуални административни актове по смисъла на чл. 2, ал. 1 от Закона за административното производство (отм.) и чл. 21, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс, понеже с тях се създават права или задължения или се засягат права или законни интереси на отделни граждани. Във връзка с това основателно е възражението на жалбоподателите, че с необжалваемостта на последния по време в административното производство акт се нарушава правото на защита на заинтересуваните лица, в който смисъл е Решение № 21 от 26 октомври 1995 г. по к.дело № 18 от 1995 г. на Конституционния съд на Република България. Според него в изпълнение на чл. 120, ал. 2 от Конституцията гражданите и юридическите лица могат да обжалват пред съдилищата всички административни актове, включително вътрешнослужебните, щом тези актове нарушават или застрашават техни права или законни интереси и не са изключени изрично със закон от съдебно обжалване. Настоящият петчленен състав намира, че жалбата в тази част е основателна, като твърдяното противоречие с посочената конституционноправна норма е налице, поради което разпоредбата на чл. 8, ал. 3 от Наредба № 31 от 26 юли 1999 г. за изискванията, условията и реда за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство следва да бъде отменена.
По повод направеното възражение в откритото съдебно заседание от страна на представителя на втория жалбоподател, че обжалваните правни норми се явяват незаконосъобразни и с оглед противоречието им с Директива на Съвета от 29 юли 1991 г. относно свидетелствата за управление на моторни превозни средства (91/439/ЕИО), то следва да се има предвид характерът на този акт, а именно, че същият няма непосредствено действие, адресиран е до държавите - членки на ЕО, за които възниква задължение да приведат националните нормативни актове чрез изменение на съществуващи национални правни норми или създаване на нови в съответствие с изискванията й и при фиксирани за това срокове, ако е необходимо. Това възражение е неоснователно.
Съобразно изложеното и на основание чл. 23, ал. 1 от Закона за Върховния административен съд, I колегия, петчленен състав,
РЕШИ:
Отменя като незаконосъобразна разпоредбата на чл. 8, ал. 3 от Наредба № 31 от 26 юли 1999 г. за изискванията, условията и реда за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство, издадена от министъра на транспорта и министъра на образованието и науката, съгласно която "решенията на ТЦЛЕК са задължителни и не подлежат на обжалване".
Отхвърля жалбата в останалата част.
Решението не подлежи на обжалване и влиза в сила от деня на обнародването му в "Държавен вестник".
ОСОБЕНО МНЕНИЕ
на съдия Теодора Николова по административно дело № 10967 от 2006 г.
Наредба № 31 от 26 юли 1999 г. за изискванията, условията и реда за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство на Министерството на транспорта и Министерството на образованието и науката, разпоредби от която са предмет на обжалване в настоящото производство, е издадена по законова делегация на чл. 152 и 153 от Закона за движение по пътищата (в ред. му с ДВ, бр. 1 от 2000 г.). Съгласно чл. 152, т. 2 съгласувано с министъра на здравеопазването министърът на транспорта определя медицинските изисквания към водачите на моторни превозни средства от различните категории. Със Закона за изменение и допълнение на Закона за движение по пътищата (ДВ, бр. 43 от 2002 г., в сила от 26 април 2002 г.) чл. 152, т. 1 и 2 има нова редакция, съгласно която министърът на транспорта и съобщенията има компетентността да определя единствено изискванията, на които трябва да отговарят водачите на МПС от различните категории, и да определя изискванията за психологическа годност на водачите на МПС и условията и реда за психологическото изследване на водачи от различни категории. Относно изискванията за физическа годност към водачите на МПС със ЗИД на ЗДП е приет нов текст на чл. 152а, съгласно т. 1 на който министърът на здравеопазването съгласувано с министъра на транспорта и съобщенията с наредба определя изискванията за физическа годност към водачите на моторни превозни средства и условията и реда за извършване на медицински прегледи за установяване на физическата годност за водачите от различните категории. Параграф 81 от заключителните разпоредби на ЗИД на ЗДП (в сила от 26 април 2002 г.) постановява, че наредбите, предвидени в този закон, се издават в шестмесечен срок от влизането му в сила. Наредба по чл. 152а, т. 1 ЗДП не е издадена, като за сравнение в изпълнение на новата редакция на чл. 152, т. 1 ЗДП е приета Наредба № 39 от 29 януари 2004 г. на Министерството на транспорта и съобщенията. Въпреки това последващата законодателна промяна, определяща компетентността на органа, който трябва да издаде подзаконовия нормативен акт относно изискванията за физическа годност към водачите на МПС и условията и реда за извършването на медицинските прегледи за установяване на физическата годност за водачите от различните категории, е относима към действието на разпоредбите на глава втора, раздел I на Наредба № 31 от 26 юли 1999 г. със заглавие "Изисквания за физическа годност". Тази законодателна промяна не прави Наредба № 31 от 26 юли 1999 г. нищожна в тази й част, защото наредбата е издадена от компетентния към момента на издаването й административен орган - министъра на транспорта, но актът по прилагане на закона (наредбата) е загубил отчасти (разпоредбите на посочения раздел) силата си едновременно с частичното отменяване на старата редакция на чл. 152 ЗДП. Съгласно чл. 13 от Закона за нормативните актове актът по прилагането на закон губи изцяло или отчасти сила едновременно с пълното или частичното отменяване на закона съобразно обсега на отменяването. Алинея 2 на текста предвижда, че новият закон може да разпореди да останат временно в сила всички или някои разпоредби на акта по прилагане на отменения закон, ако те са съвместими с разпоредбите на новия закон. Такова разпореждане с цитирания ЗИД на ЗДП не е предвидено. Затова и раздел I на глава втора на Наредба № 31 от 26 юли 1999 г., издадена по законова делегация на отменената редакция на чл. 152, е загубил сила, считано от 26 април 2002 г., когато е влязла в сила посочената законодателна промяна. Това прави жалбата против разпоредби на посочения раздел НЕДОПУСТИМА, доколкото цели отмяна на отменени вече разпоредби на подзаконов нормативен акт. Изложеното разбиране прави недопустимо повече от петгодишното бездействие на министъра на здравеопазването за издаване на нова наредба, след изтичането на срока за срока по § 81 от ЗР на ЗИД на ЗДП (ДВ, бр. 43 от 2002 г.).
Затова подписвам решението, с което жалбата е приета за допустима и разгледана по същество, с особено мнение.
