Делото е образувано на 10 януари 2007 г. по искане на омбудсмана на Република България. Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 2 във връзка с чл. 150, ал. 3 от Конституцията. Искането е да се установи противоконституционността на част от разпоредбата на чл. 3, ал. 2, изр. 1 от Закона за данък върху добавената стойност (ЗДДС), а именно изразът "както и упражняването на свободна професия, включително на частен съдебен изпълнител и нотариус". Според омбудсмана с оспорвания текст се нарушават правата на гражданите, поради противоречие с Преамбюла, чл. 4, ал. 1, чл. 6, ал. 2, чл. 19, ал. 2, чл. 56 и чл. 134 от Конституцията.
Искането е допуснато за разглеждане по същество с определение от 30 януари 2007 г. Като заинтересовани страни са конституирани: Народното събрание, Министерският съвет, министърът на правосъдието, министърът на финансите, Висшият адвокатски съвет, Нотариалната камара на Република България, Камарата на частните съдебни изпълнители, Съюзът на юристите в България, фондация "Български адвокати за правата на човека" и Асоциацията за европейска интеграция и права на човека.
Постъпили са писмени становища от Народното събрание, Министерския съвет, министъра на финансите, Висшия адвокатски съвет, Нотариалната камара на Република България, Камарата на частните съдебни изпълнители, Съюза на юристите в България и фондация "Български адвокати за правата на човека". Не са представили становища министърът на правосъдието и Асоциацията за европейска интеграция и права на човека.
Омбудсманът не оспорва наложителността да се облага с ДДС независимата икономическа дейност на свободните професии съобразно Шестата директива 77/388/ЕИО за хармонизиране на законодателствата на държавите членки относно данъка върху оборота - обща система на данъка върху добавената стойност: единна данъчна основа. Според него обаче изразът "както и упражняването на свободна професия, включително на частен съдебен изпълнител и нотариус", който е част от чл. 3, ал. 2, изр. 1 ЗДДС е противоконституционен, защото предвижда процесуалното представителство, осъществявано от адвокатите или техните сдружения по Закона за адвокатурата, както и дейността на нотариусите и на частните съдебни изпълнители да се третират като "независима икономическа дейност", поради което те са определени като данъчнозадължени лица и в следствие от това хонорарите за адвокатски услуги и таксите, събирани по нотариални и частни изпълнителни производства, трябва да се облагат с ДДС.
Искането на омбудсмана е подкрепено по същество в становищата на Висшия адвокатски съвет, Камарата на частните съдебни изпълнители, Нотариалната камара на Република България, Съюза на юристите в България и фондация "Български адвокати за права на човека".
Наред с това според Висшия адвокатски съвет оспорваният израз е приет в нарушение на чл. 88, ал. 1 от Конституцията.
Против искането на омбудсмана са изразили мнение: Народното събрание, Министерският съвет и министърът на финансите.
Конституционният съд след обсъждане на аргументите и съображенията, изложени в искането на омбудсмана на Република България, представените становища, както и стенографските протоколи за заседанията на Народното събрание, водени по обсъждането и приемането на Закона за ДДС, за да се произнесе, взе предвид следното:
В своите решения Конституционният съд трайно и последователно поддържа разбирането, че при преценката за конституционосъобразност на процедурата при гласуване и приемане на актовете на Народното събрание обосновава становището си на основата на данните, които се съдържат в стенографските протоколи за заседанията на законодателния орган. "Стенографските протоколи са официалните документи на Народното събрание и имат доказателствена сила за отразените в тях изявления, обстоятелства и констатации."(Решение № 3/93 г. по к.д. № 2/93 г. - ДВ, бр. 29 от 1993 г.; Решение № 18/95 г. по к.д. № 16/95 г. - ДВ, бр. 93 от 1995 г., и др.). Затова Конституционният съд във връзка със становището на Висшия адвокатски съвет за противоречие с чл. 88, ал. 1 от Конституцията, а именно, че оспореният текст е "приет на четвърто гласуване" проследи хронологически по стенографските дневници на Народното събрание законодателния процес по обсъждането и гласуването на ЗДДС и приема за установено:
Законопроектът за данък върху добавената стойност е внесен от Министерския съвет на 12 април 2006 г. в Народното събрание. Той е обсъден и приет на първо гласуване на 27 април 2006 г.
Второто гласуване на проектозакона за данък върху добавената стойност започва на 22 юни 2006 г.(Стенографски дневници (СД), XL НС, кн. 47, с.74). На него председателят на парламентарната Комисията по бюджет и финанси уведомява народните представители "че гласуването на този законопроект на второ четене ще бъде по обичайния ред, който имаме до сега, тоест текст по текст, докладвайки и гласувайки предложенията". При докладването на чл. 3 от законопроекта, направено от председателя на Комисията по бюджет и финанси, той съобщава, че народният представител Ремзи Осман е предложил към проектотекста на чл. 3, ал. 2, изр. 1 да се постави след думата нотариус запетая и се добави "с изключение на процесуалното представителство", което не е подкрепено от Комисията по бюджет и финанси (СД, кн. 47, с. 75). След разисквания по чл. 3 от законопроекта за ДДС се подлага на гласуване направеното предложение за допълване на чл. 3, ал. 2, изр. 1 с израза "с изключение на процесуалното представителство". При проведеното гласуване предложението не се приема. Непосредствено след това се прави предложение за прегласуване на направената добавка "с изключение на процесуалното представителство". При новото гласуване предложението се подкрепя от мнозинството и заместник-председателят на Народното събрание, който ръководи заседанието, обявява: "Приема се целият чл. 3, предложен от комисията, с допълнението от народния представител Ремзи Осман, което бе прието" (СД, кн. 47, с. 79). Това означава, че след повторното гласуване окончателно приетият на второ четене чл. 3, ал. 2, изр. 1 приема следното съдържание: "Независима икономическа дейност е дейността на производители, търговци и лица, предоставящи услуги, включително в областта на минното дело и селското стопанство, както и упражняването на свободна професия, включително на частен съдебен изпълнител и нотариус, с изключение на процесуалното представителство."
На 19 юли 2006 г. при продължаване на обсъждането на второ четене на законопроекта за ДДС председателят на Комисията по бюджет и финанси предлага на Народното събрание "да прегласува чл. 3, който пленарната зала вече гласува" (СД, кн. 51, с. 33). Предложението е за прегласуване на чл. 3 в редакцията, която е предложена от Комисията по бюджет и финанси, т.е без приетата вече добавка към чл. 3, ал. 2, изр. 1 "с изключение на процесуалното представителство". Предложението за прегласуване е подложено на гласуване, но то не се приема. След това председателят на Комисията по бюджет и финанси отново прави искане за прегласуване на предложението. Заместник-председателят на Народното събрание подлага предложението му на ново гласуване. Този път мнозинството от народните представители подкрепят направеното процедурно предложение за прегласуване на чл. 3 в редакцията, предложена от комисията. Както личи от стенографските дневници, след прегласуването заместник-председателят, ръководещ заседанието, обявява: "Предложението се приема", след което народните представители продължават с обсъждането на други текстове от проектозакона за ДДС (СД, кн. 51, с. 34). Тази редакция на чл. 3, ал. 2, изр. 1 е обнародвана в "Държавен вестник", бр. 63 от 04.08.2006 г.
Конституционният съд констатира, че при така установените факти по гласуването на чл. 3, ал. 2, изр. 1 след приемането му на 22 юни 2006 г. на второ гласуване, на 19 юли 2006 г. е започнала процедура по прегласуване на този текст, имаща за цел да доведе до отпадане на приетата добавка "с изключение на процесуалното представителство". Налице е промяна на волята на законодателя. С новото прегласуване се иска отмяна на вече приет текст. На практика се стига до нова редакция на чл. 3, ал. 2, изр. 1, тъй като от нея отпада изразът "с изключение на процесуалното представителство". Прегласуването на вече гласуван на второ четене текст и обявен за приет е недопустимо и противоречи на уредената в Конституцията процедура по приемане на законите.
Съобразно разпоредбата на чл. 88, ал. 1 от Конституцията законите се обсъждат и приемат на две гласувания. С приключване на второто гласуване завършва и самият законодателен процес относно съответната законова разпоредба, която придобива завършен вид, който обективира и формализира волята на Народното събрание. С извършеното прегласуване на 19 юли 2006 г. Народното събрание не е спазило установената процедура по приемането на законите.
Конституционният съд намира, че е допуснато съществено нарушение на чл. 88, ал. 1 и 3 от Конституцията, които имат императивен характер, поради което следва да се обяви противоконституционността на атакуваната част на чл. 3, ал. 2, изр. 1 ЗДДС. С оглед процедурния характер на нарушението Конституционният съд намира, че не следва да вземе отношение по съдържанието на закона и да се произнесе по съществото на искането на омбудсмана.
По изложените съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията и чл. 22, ал. 1, изр. 1 от Закона за Конституционен съд Конституционният съд
РЕШИ:
Обявява за противоконституционен изразът "както и упражняването на свободна професия, включително на частен съдебен изпълнител и нотариус" от разпоредбата на чл. 3, ал. 2, изр. 1 от Закона за данък върху добавената стойност (ДВ., бр. 63 от 04.08.2006 г.).
Съдията Емилия Друмева е подписала решението с особено мнение.
СТАНОВИЩА
на конституционни съдии по конституционно дело № 1 от 2007 г.
Румен Янков
Случаят е първият в практиката на съда - приета разпоредба от закон по реда на чл. 88, ал. 1 от Конституцията да е обявена с друго съдържание в ДВ, бр. 63 от 2006 г. (по-долу ще стане въпрос за същностно различие между приета и публикувана разпоредба).
Настоящото становище е провокирано от факта, че като основание за обявяване на текста от закона за противоконституционен в решението е посочен чл. 88, а не действително нарушените разпоредби на Конституцията.
По фактите не може да се спори - те са тези, които са приети и в решението:
Законопроектът на ЗДДС е приет на първо гласуване на 27 април 2006 г.
На 22 юни 2006 г. е постъпило предложение от народен представител в чл. 3, ал. 2, изречение първо от закона след думата нотариус да се добави "с изключение на процесуалното представителство". Това предложение не е възприето от Комисията по бюджета и финанси, по тъй като то не може да преустанови процедурата по приемане на закона, предложението с добавката е подложено на гласуване още същия ден.
При проведеното гласуване предложението не е прието, но непосредствено след това е на- правено прегласуване и добавката е приета. Тогава ръководещият заседанието заместник-председател на Народното събрание е обявил, че "Разпоредбата на чл. 3 е приета" и изрично е посочил името на народния представител, направил предложението между първо и второ четене.
Независимо от това, близо месец след това председателят на Комисията по бюджет и финанси на 19 юли 2006 г. е предложил събранието "да гласува чл. 3, който пленарната зала вече гласува". Предложението му за прегласуване не е прието. Упорито е направено ново искане за прегласуване, което вече е прието. Въпреки това гласуване не е проведено и дебатът е приключил с думите на зам.-председателя на събранието "Предложението се приема".
Последвала е публикация на чл. 3, ал. 2 ЗДДС в ДВ, бр., 63 от 2006 г. без приетата добавка на народния представител с "изключение на процесуалното представителство".
Какви юридически изводи следват от горните факти:
На първо място - грешката, допусната от несведущи, може да бъде извинение или оправдание. Тя може да бъде поправена от този, който я е допуснал, или по взаимно съгласие с другиго чрез уреждане на повдигнат спор. Но грешката, допусната от орган на публичната власт, може да бъ поправена само чрез жалба, т.е. от Конституционния съд. За това съществуват много аргументи, но един е най-убедителен - никой не може да принуди органа, издал акта, да го отмени (факт - от 22 юни 2006 г. приетата разпоредба, публикувана в превратен вид, все още не е коригирана).
На второ място - чл. 3, ал. 2 от закона изр. първо, в пълната му редакция е прието на две гласувания съобразно изискването на чл. 88, ал. 1 от Конституцията окончателно на 22 юни 2006 г. Няма съмнение, отпадането на добавката "с изключение на процесуалното представителство" същностно променя смисъла на разпоредбата не само защото не изключва облагането на гражданите от данък за упълномощените от тях адвокати пред съд, но и според чл. 434 ГПК и пред нотариус. Последващите действия на народните представители след приет закон чрез прегласуване с цел да се направят същностни промени в него противоречи на споменати по-долу основни конституционни разпоредби. Ако се приеме, че може да се действа по подобен начин, последицата ще е само една - с лекота законодателният процес да се самоотрича. Такава трябва да бъде принципната позиция на съда при подобни ситуации. Но както бе отбелязано по-горе, в случая няма направено по същество и трето гласуване. Затова с още по-голямо основание се налага изводът, че предложението на народния представител е прието още на 22 юни 2006 г. и всякакви опити за промяна след това дори не са осъществени.
Кои разпоредби на Конституцията са нарушени?
На първо място чл. 5, ал. 5 - "Всички нормативни актове се публикуват". За фундаменталното значение на разпоредбата не може да се спори. Още от 17-и век важи тезисът "Който и да разполага със законодателна или висша власт в държавата е длъжен да управлява не с помощта на импровизирани укази, а с действителни постоянни закони, обявени и известни на хората." Очевидно е, че основният закон има предвид публикуване на автентично приети разпоредби, а не техния преиначен вид.
На второ място чл. 77, ал. 1, т. 4 - "Председателят на Народното събрание удостоверява с подписа си съдържанието на приетите от Народното събрание актове." Без значение е характерът на опущението, довело до погрешната публикация, тъй като след нея законът може да бъде прилаган само според обявеното съдържание в "Държавен вестник", каквато не е волята на депутатите.
Спазването на процедурата по приемането на закона, към която трябва да се добави и задължението по Конституция на председателя на Народното събрание да го публикува, е предпоставка за неговата валидност - без надлежна процедура няма закон.
Така описаното опущение изключва възможността законът да бъде обсъждан по-нататък - дали е съобразен по същество с Конституцията. За това и считам за излишно детайлното възпроизвеждане на становищата на заинтересованите страни, които се отнасят до същината на спора.
Конституционен съдия: Р. Янков
Благовест Пунев
Като споделям крайния извод за противоконституционност на израза "както и упражняване на свободна професия, включително на частен съдебен изпълнител и нотариус", представляващ част от разпоредбата на чл. 3, ал. 2, изр. 1 от Закона за данък върху добавената стойност (ЗДДС - обн., ДВ, бр. 63 от 2006 г.), намирам, че този извод следва да се аргументира с различни съображения от изложените в мотивите на решението по горното дело.
Фактите относно проведения законодателен процес по прилагане на оспорената част от разпоредбата на чл. 3, ал. 2, изр. 1 ЗДДС са безспорни. Спорна е тяхната интерпретация, на която се основава изводът за противоконституционност.
Установено е, че ЗДДС е внесен и приет на първо гласуване на 27 април 2006 г., а на второ гласуване, проведено на 22 юни 2006 г. по предложение на народен представител, в оспорения текст на чл. 3, ал. 2, изр. 1 след думата "нотариус" е добавено "с изключение на процесуалното представителство". На 19 юли 2006 г. председателят на Комисията по бюджет и финанси обаче е предложил прегласуване на чл. 3, ал. 2, изр. 1 ЗДДС с оглед първоначалната редакция на текста без добавката, приета на второ гласуване. След настоятелното повторно искане за прегласуване същото е прието, но самото прегласуване не е извършено. Въпреки това обнародването на текста на чл. 3, ал. 2, изр. 1 ЗДДС в ДВ, бр. 63 от 2006 г. не включва добавката "с изключение на процесуалното представителство".
С оглед изложеното аргументацията за противоконституционност, която се обосновава с нарушение на чл. 88, ал. 1 от Конституцията, е неотносима към случая. Законодателният процес е приключил с две гласувания на оспорения текст, проведени съобразно с изискванията на посочената конституционна разпоредба, при положение, че реално текстът на чл. 3, ал. 2, изр. 1 ЗДДС не е прегласуван и на практика не е извършено трето гласуване на същия без добавката. Приключването на законодателния процес с оглед приложимостта на тази конституционна разпоредба има отношение обаче към автентичността на приетия законов текст, който подлежи на обнародване, т.е. второто гласуване определя съдържателно неговата редакция, която трябва да бъде възпроизведена при обнародването чрез публикация в ДВ. Последващите процедури, свързани с неговото обнародване, не засягат закона в съдържателен план и затова не се отнасят към законодателния процес. Целта на последния е създаване на закона като правен акт, който от момента на второто гласуване е налице в завършен вид, т.е. в този момент приключва процесът на неговото създаване.
Поради това с гласуваната добавка на чл. 3, ал. 2, изр. 1 ЗДДС без извършване на трето гласуване не е нарушен чл. 88, ал. 1 от Конституцията, но обнародването на различен текст от редакцията, с която той е станал закон, е в противоречие с чл. 5, ал. 5 и чл. 88, ал. 3 от Конституцията. Тези текстове (вторият от тях визира обнародването на законите, приети от Народното събрание като израз на формулираната в първия обща идея за публикуване на нормативните актове) изискват обявяването на тези актове на държавата с оглед узнаването на съдържанието им от техните адресати. Това е задължително условие за влизането им в действие след изтичане на срока, необходим за запознаване с тяхното съдържание, за да се обезпечи законосъобразно поведение на правните субекти, до които те са адресирани.
Когато поради погрешност в публикацията в резултат на неточно удостоверяване на оригиналния текст на приетата законова разпоредба от председателя на Народното събрание в изпълнение на правомощието му по чл. 77, ал. 1, т. 4 от Конституцията обнародваният закон по съдържание се различава от приетия, поведението на неговите адресати следва да се съобрази с публикувания текст, макар че това не е автентичният, от който трябва да се извлече правилото за това поведение.
Създадената опасна привидност за действащ закон, който може да обвърже адресатите си с неблагоприятни за тях правни последици, следва да се преодолее чрез констатиране на неговата невалидност с обявяването му за противоконституционен поради нарушаване на чл. 5, ал. 5 и чл. 88, ал. 3 от Конституцията,които изискват обнародване на автентичния текст на приетия закон.
Изтъкнатото процедурно основание за противоконституционност изключва необходимостта от изследване съдържателното (материално) съответствие на оспорената част от разпоредбата на чл. 3, ал. 2, изр. 1 ЗДДС с Конституцията.
Конституционен съдия: Бл. Пунев
ОСОБЕНО МНЕНИЕ
на конституционен съдия Емилия Друмева по конституционно дело № 1 от 2007 г.Оспореният законов текст е обявен за противоконституционен заради констатирани нарушения на процедурата по приемането на текста. В искането обаче тази процедура въобще не се оспорва. Тя се оспорва в едно от становищата на страните - Висшия адвокатски съвет, където се твърди, че законовият текст е противоконституционен, защото бил приет не на две четения, както предвижда Конституцията (чл. 88, ал. 1), а на четири четения! Поставя се въпросът, може ли Конституционният съд да се произнася за противоконституционност единствено на основание, което не се сочи в искането? Да, може, защото след като е допуснал делото за разглеждане по същество, съдът не е ограничен с посоченото основание за несъответствие с Конституцията (чл. 22, ал. 1 ЗКС).
Но за да се стигне до такова произнасяне по процедурата, която в случая се явява преюдициален въпрос спрямо основния предмет на спора и може да прегради по-нататъшния ход на делото и въобще да не се стигне до съществото на спора, делото трябва да е достатъчно изяснено от фактическа страна. Това е задължение на Конституционния съд - да постигне необходимото изясняване, вкл. относно волята на народните представители и в случая - относно впечатлението за грешка при изразяването й в пленарната зала. А това не е направено - в решението въз основа на стенографските протоколи се приема за установено, че "четвърто четене" не е имало, но като че ли, obiter dictum, не е имало и "трето четене", а само гласуване на процедурно предложение. Съдът не е изискал доказателства за това, каква е била волята на народните представители, след като стенографските протоколи навеждат, че е имало недоразумение във волята. А точно волята на народните представители е креативният източник, законите се създават от нея, а не от недоразуменията в пленарната зала. При това положение считам, че в случая съдът не е стигнал до хипотезата на чл. 21, ал. 4 от Закона за Конституционния съд - "когато прецени, че събраните доказателства са достатъчни, съдът се произнася с решение в двумесечен срок", и ако въпреки това произнесе решение, то няма да е стъпило върху достатъчно изяснена фактическа обстановка и по тази причина такова решение и изводите в него, по дефиниция, не могат да бъдат подкрепени.
Конституционен съдия: Ем. Друмева
