Върховният административен съд в състав: председател: Боян Магдалинчев, и членове: Галина Матейска, Диана Гърбатова, Татяна Хинова, Мария Вранеску, при участието на секретар-протоколиста Григоринка Любенова разгледа административно дело № 2426 по описа на Върховния административен съд - петчленен състав, за 2006 г., докладвано от председателя Боян Магдалинчев.

Производството е по чл.23 във връзка с чл.5, т. 1 от Закона за Върховния административен съд (ЗВАС) и чл.125, ал. 2 от Конституцията на Република България (КРБ).

Образувано е по жалба на "Център за независим живот" - София, ул. Екзарх Йосиф 60, за частичната отмяна разпоредбите на чл.25, ал. 1, т. 1, 2 и 3; чл.26, ал. 1, т. 1 и 2; чл.27, ал. 1; чл.28, ал. 1, т. 1 и 2; чл.29, 30 и чл.31, ал. 1 от Правилника за прилагане на Закона за интеграция на хората с увреждания (ППЗИХУ), приет с ПМС № 343 от 2004 г. (ДВ, бр. 115 от 2004 г., в сила от 1.I.2005 г.), в частта, с която е въведено ограничение на паричната добавка за социална интеграция на хората с трайни увреждания. Твърденията в жалбата са, че нормите в атакуваната им част са приети в противоречие с материалноправните разпоредби на чл.42, ал. 1 ЗИХУ и § 1, т. 2 ЗИХУ и разпоредбата на чл.15, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА) относно изискването за съответствие на по-ниския по степен нормативен акт с по-високия по степен акт, съставляващи основание за отмяната им.

Министерският съвет чрез процесуалния си представител изразява становище за неоснователност на подадената жалба. Съображенията му са, че Правилникът за прилагане на Закона за интеграция на хората с увреждания е приет след споразумение с Националния съвет по рехабилитация и социална интеграция и е подкрепен от Националния съвет за тристранно сътрудничество. Отменяйки разпоредбите на правилника в атакуваната им част, би се стигнало до еднакво третиране и предоставяне на месечни добавки за социална интеграция на всички лица с 50 и над 50 % намалена работоспособност, каквато не е целта на закона. Това би поставило в неравностойно положение хората с най-тежка степен на увреждане в сравнение с тези с най-лека степен на увреждане.

Жалбата е процесуално допустима. Разпоредбата на чл.4 от Конституцията прокламира, че Република България е правова държава. От конституционно установения принцип за законност произтича изискването всички нормативни актове, изграждащи правната система на държавата, да са конституционносъобразни и законосъобразни. Гаранция за спазването на този принцип е регламентираната с чл.120, ал. 2 КРБ правна възможност гражданите и юридическите лица да обжалват пред съдилищата всички актове - нормативни, общи и индивидуални, които ги засягат, освен онези, за които по силата на изрична законова норма е изключено това. Нормативните административни актове, какъвто в случая е ППЗИХУ, са подзаконови административни актове, съдържащи административноправни норми, отнасящи се за неопределен и неограничен брой адресати, имащи многократно правно действие. В интерес на обществото е всеки правен субект да може да ги атакува относно тяхната незаконосъобразност, когато счита, че те противоречат на норма от по-висок ранг. Само това обстоятелство е достатъчно основание да легитимира правния им интерес от съдебно обжалване на подзаконовия нормативен акт, т.е. да обуслови допустимостта на жалбата, без да е необходимо наличието на пряк и личен интерес за жалбоподателя от оспорване на нормативния акт.

Разгледана по същество, жалбата е основателна.

Законът за интеграция на хората с увреждания е приет от ХХХIХ Народно събрание на 2 септември 2004 г. и е в сила от 1 януари 2005 г. С него са уредени обществените отношения, свързани с интеграцията на хората с увреждания. Целите, които се преследват със закона, са създаването на условия и гаранции за равнопоставеност на хората с увреждания, социална интеграция на същите и упражняване на правата им, подкрепа на хората с увреждания и техните семейства и интегриране на хората с увреждания в работна среда. Интеграцията на хората с увреждания според разпоредбата на чл.4 от закона се осъществява чрез медицинска и социална рехабилитация, образование и професионално обучение, трудова заетост, достъпна жизнена и архитектурна среда, социални услуги, социално-икономическа защита и достъпна информация.

Оценяването на уврежданията на хората с увреждания се извършва чрез медицинска експертиза и социална оценка. Медицинската експертиза се извършва при условията и по реда на медицинската експертиза за работоспособността, а социалната оценка - въз основа на медицинската експертиза, и установява потребностите за рехабилитация на увреденото лице, възможностите за професионалната му реализация и възможностите за неговата социална интеграция.

Според разпоредбата на чл.42, ал. 1 ЗИХУ хората с трайни увреждания имат право на месечна добавка за социална интеграция според вида и степента на увреждането и индивидуалните им потребности. Добавката според ал. 2 на същия текст е диференцирана и представлява парични средства, които допълват собствените доходи и са предназначени за покриване на допълнителни разходи за транспортни услуги, информационни и телекомуникационни услуги, обучение, балнеолечение и рехабилитационни услуги, достъпна информация, задоволяване на други основни жизнени потребности и диетично хранене и лекарствени средства. Общият размер на месечната добавка е сбор от средствата, определени за изчерпателно изброените в алинея втора разходи. Определянето на размера, условията и реда за отпускане, прекратяване и възобновяване на месечните добавки за социална интеграция на хората с трайни увреждания законодателят с разпоредбата на ал. 12 на чл.42 ЗИХУ е предоставил на Правилника за прилагане на Закона за интеграция на хората с увреждания. В изпълнение на тази законова делегация са приети разпоредбите на ППЗИХУ, предмет на тази жалба.

С разпоредбите на чл.25 до чл.31 ППЗИХУ е определен размерът в процентно отношение на месечната добавка за интеграция на лицата с увреждания за всяка една от седемте потребности, изброени в чл.42, ал. 2 ЗИХУ.

С чл.25, ал. 1, т. 1, 2 и 3 ППЗИХУ е предвидено, че месечната добавка за социална интеграция за транспортни услуги е в размер 15 на сто от гарантирания минимален доход и се предоставя на лица с трайни увреждания със 71 и над 71 на сто трайно намалена работоспособност; на лица с трайни увреждания с намалена работоспособност от 50 до 70 на сто със заболявания на долните крайници и на деца от 7- до 16-годишна възраст с трайно намалена възможност за социална адаптация.

С нормите на чл.26, ал. 1, т. 1 и 2 ППЗИХУ е регламентирана месечната добавка за получаване на информационни и телекомуникационни услуги. Според цитираната разпоредба тя е в размер 20 на сто от гарантирания минимален доход и се предоставя на лица с трайни увреждания над 16-годишна възраст с над 90 на сто трайно намалена работоспособност с определена чужда помощ и на деца над 16-годишна възраст с над 71 на сто трайно намалена възможност за социална адаптация.

В чл.27, ал. 1 ППЗИХУ е уреден въпросът с размера на месечната добавка за обучение. Според същата разпоредба месечната добавка за обучение е 20 на сто от гарантирания минимален доход и се предоставя на деца с трайно намалена възможност за социална адаптация и на лица със 71 и над 71 на сто трайно намалена работоспособност, които имат потребност от придобиване на допълнителни знания и умения чрез различни форми на обучение извън заложените в системата на общообразователната подготовка.

С чл.28, ал. 1, т. 1, 2 и 3 ППЗИХУ се регламентира добавката за балнеолечение и рехабилитационни услуги. Според същите разпоредби добавката за балнеолечение и рехабилитационни услуги се изплаща веднъж в годината на лица с трайни увреждания с над 90 на сто намалена работоспособност, на деца до 16-годишна възраст с трайно намалена възможност за социална адаптация и на военноинвалиди.

С чл.29 ППЗИХУ се урежда месечната добавка за диетично хранене и лекарствени продукти. Според цитирания текст месечната добавка за диетично хранене и лекарствени продукти е в размер 15 на сто от гарантирания минимален доход и се предоставя на деца с трайно намалена възможност за социална адаптация и на лица със 71 и над 71 на сто трайна намалена работоспособност при наличие на медицинско предписание от лекар специалист.

С чл.30 и чл.31, ал. 1 ППЗИХУ е дадена регламентация на месечната добавка за достъпна информация и за задоволяване на основни жизнени потребности - наем на общинско жилище. Според чл.30 ППЗИХУ месечната добавка за достъпна информация е в размер 15 на сто от гарантирания минимален доход и се предоставя на лица с трайни слухови или зрителни увреждания с намалена работоспособност 71 и над 71 на сто или на деца с трайно намалена възможност за социална адаптация. С втория текст е предвидено, че месечна добавка за задоволяване на основни жизнени потребности - наем на общинско жилище, се предоставя на самотни лица с трайни увреждания със 71 и над 71 на сто намалена работоспособност, при условие че настанителната заповед е на тяхно име.

Цитираните по-горе разпоредби на Правилника за прилагане на Закона за интеграция на лица с увреждания в атакуваната им част са незаконосъобразни. Те са приети в противоречие с целите на закона, прокламирани в чл.2, т. 1 ЗИХУ, в противоречие с материалноправните разпоредби на § 1, т. 2 ЗИХУ и чл.42, ал. 12 ЗИХУ.

Член 2, т. 1 ЗИХУ прогласява, че една от целите на закона е създаването на условия и гаранции за равнопоставеност на хората с увреждания. По същество с нея се установява принципът на равнопоставеност между хората с увреждания. Разпоредбата на чл.42, ал. 1 ЗИХУ регламентира материалноправните предпоставки за получаването на месечна добавка за социална интеграция. Основна предпоставка според тази разпоредба за получаване на месечна добавка за социална интеграция е наличието на трайно увреждане на лицето. Допълнителните фактори, определящи размера на същата, са степен на увреждане и индивидуални потребности на увреденото лице.

С § 1, т. 2 ЗИХУ е дадена легална дефиниция на понятието "човек с трайно увреждане" за нуждите на този закон. Според тази разпоредба "Човек с трайно увреждане" е лице, което в резултат на анатомично, физиологично или психическо увреждане е с трайно намалени възможности да изпълнява дейности по начин и в степен, възможни за здравия човек, и за което органите на медицинската експертиза са установили степен на намалена работоспособност или намалена възможност за социална адаптация 50 и над 50 на сто". По силата на този текст законовите предпоставки за наличието на трайно увреждане на човека са две: на първо място анатомично, физиологично или психическо увреждане на човека, в резултат на което той е с трайно намалени възможности да изпълнява дейности по начин и степен, възможни за здравия човек, и на следващо място - степента на намалена работоспособност или намалената възможност за социална адаптация да е 50 и над 50 на сто, установено от органите на медицинска експертиза. Двете предпоставки следва да съществуват кумулативно. При наличието на степен на увреждане 50 и над 50 на сто на анатомичното, физиологичното или психическото здраве на човека за него е налице предпоставката да получи месечна добавка по чл.42, ал. 1 ЗИХУ за социална интеграция.

С атакуваните разпоредби на чл.25, ал. 1, т. 1, 2 и 3 ППЗИХУ необосновано и в противоречие с прокламираната в чл.2, т. 1 ЗИХУ цел и в противоречие с разпоредбата на § 1, т. 2 ЗИХУ е предоставено привилегировано правото да се получи месечна добавка за социална интеграция за транспортни услуги в размер 15 на сто от гарантирания минимален доход само на лица с трайни увреждания със 71 и над 71 на сто трайно намалена работоспособност, на лица с трайни увреждания, със заболявания на долните крайници, с намалена работоспособност в диапазона от 50 до 70 на сто и на деца с трайно намалена възможност за социална адаптация от 7- до 16-годишна възраст. Така регламентирана, разпоредбата на чл.25, ал. 1, т. 1 ППЗИХУ изключва лицата с трайно намалена работоспособност между 50 и 70 на сто, а извън обхвата на т. 2 от същата разпоредба остават лицата със заболявания на долните крайници от 71 до 100 на сто. При условията на т. 3 на чл.25, ал. 1 ППЗИХУ при тази й регламентация извън нея остават децата до 7 години и тези от 16- до 18-годишна възраст, което законът не допуска.

Необосновано и в нарушение на цитираните разпоредби е и ограничението по чл.26, ал. 1, т. 1 и 2 ППЗИХУ за получаване на месечна добавка в размер 20 на сто от гарантирания минимален доход за ползване на информационни и телекомуникационни услуги само за лица с трайни увреждания над 16-годишна възраст с над 90 на сто трайно намалена работоспособност с чужда помощ и за деца до 16-годишна възраст с над 71 на сто трайно намалена възможност за социална адаптация. В хипотезата на т. 1 от цитираната разпоредба извън обхвата й остават лицата над 16-годишна възраст с увреждания между 50 и 90 на сто трайно намалена работоспособност с чужда помощ и тези под 16- годишна възраст между 50 и 100 на сто намалена работоспособност с чужда помощ, което законът в разпоредбите на чл.2, т. 1 и § 1, т. 1 ЗИХУ не допуска. По т. 2 на чл.26, ал. 1 ППЗИХУ без право да получат месечна добавка остават децата от 16- до 18-годишна възраст и тези с над 71 до 100 на сто трайно намалена възможност за социална адаптация, което е в нарушение на цитираните разпоредби на ЗИХУ.

Незаконосъобразна в атакуваната й част е и разпоредбата на чл.27, ал. 1 ППЗИХУ. С нея е предвидено правото да получат месечна добавка за обучение в размер 20 на сто от гарантирания минимален доход деца с трайно намалена възможност за социална адаптация и лица със 71 и над 71 на сто трайно намалена работоспособност, които имат потребности от придобиване на допълнителни знания и умения чрез различни форми на обучение извън заложените в системата на общообразователната подготовка. В тази си редакция разпоредбата на чл.27, ал. 1 ППЗИХУ изключва от правото да получат месечна добавка за обучение лицата с между 50 и 70 на сто трайно намалена работоспособност, имащи потребности от придобиване на допълнителни знания и умения чрез различни форми на обучение извън заложените в системата на общообразователната подготовка.

В нарушение на § 1, т. 2 ЗИХУ е и нормата на чл.28, ал. 1, т. 1 и 2 ППЗИХУ. Със същите е предвидено право на добавка за балнеолечение и рехабилитационни услуги веднъж годишно само за лица с трайни увреждания с над 90 на сто трайно намалена работоспособност и за деца до 16-годишна възраст с трайно намалена възможност за социална адаптация. По силата на т. 1 на цитираната разпоредба извън приложното поле на нормата да получат такава добавка остават лицата с трайни увреждания между 50 и 90 на сто трайно намалена работоспособност и деца между 16- и 18-годишна възраст с трайно намалена възможност за социална адаптация, което законът не допуска.

В нарушение на § 1, т. 2 ЗИХУ е и разпоредбата на чл.29 ППЗИХУ. По така съществуващата редакция право да получат месечна добавка за диетично хранене и лекарствени продукти в размер 15 на сто от гарантирания минимален доход се предоставя само на деца с трайно намалена възможност за социална адаптация и на лица със 71 и над 71 на сто трайно намалена работоспособност. Извън обхвата на нормата остават лицата с трайно намалена работоспособност между 50 и 70 на сто. Нормата не създава еднакви условия за всички лица с такива увреждания да получат този размер на месечна добавка при посочената в закона степен на трайно увреждане.

Аналогично е положението и с чл.30 и чл.31, ал. 1 ППЗИХУ относно правото за получаване на месечна добавка в определения от наредбата размер за достъпна информация на лица с трайни слухови или зрителни увреждания и за задоволяване на основни жизнени потребности - наем на общинско жилище. В хипотезата на чл.30 ППЗИХУ това право е предоставено само на лицата с трайни слухови или зрителни увреждания с намалена работоспособност в границите от 71 и над 71 на сто или на деца с трайно намалена възможност за социална адаптация. От това право са лишени лицата с трайни слухови или зрителни увреждания с намалена работоспособност между 50 и 70 на сто, независимо от това, че са лица с трайно увреждане на здравето по смисъла на § 1, т. 2 ЗИХУ. По чл.31, ал. 1 ППЗИХУ правото да получат месечна добавка за задоволяване на основни жизнени потребности - наем на общинско жилище, се предоставя само на самотни лица с трайни увреждания със 71 и над 71 на сто намалена работоспособност. Извън обхвата на разпоредбата остават самотните лица с трайни увреждания между 50 и 70 на сто намалена работоспособност. По същество по силата на тази разпоредба по този критерии се въвежда дискриминация спрямо немалка част от самотните хора в границите между 50 и 70 на сто намалена работоспособност, което законът забранява.

С оглед изложеното по-горе Върховният административен съд, петчленен състав, счита, че цитираните разпоредби от Правилника за прилагане на Закона за интеграция на хора с увреждания противоречат на целта по чл.2, т. 1 от закона, на разпоредбата на § 1, т. 2 ЗИХУ и на чл.42, ал. 1 ЗИХУ, предоставяща принципната възможност за всяко лице с трайно увреждане по смисъла на закона да получи право на месечна добавка за социална интеграция, съобразена с вида и степента на увреждането и индивидуалните потребности на увреденото лице. Касае се до противоречие на подзаконови разпоредби с норми от по-висок ранг, което в съответствие с разпоредбата на чл.15, ал. 1 ЗНА налага отмяната им.

Не се споделят възраженията на процесуалния представител на Министерския съвет, че отмяната на разпоредбите на Правилника за прилагане на Закона за интеграция на лицата с увреждане в атакуваната им част би поставило в неравностойно положение хората с най-тежка степен на увреждане на здравето в сравнение с тези с по-лека степен на увреждания.

Законът за интеграция на хората с увреждания предоставя принципна възможност за получаване на месечна добавка за социална интеграция на всички хора с трайни увреждания. Тази възможност влиза в действие при кумулативното наличие на предпоставките по § 1, т. 2 ЗИХУ и чл.42, ал. 1 ЗИХУ. Конкретният размер на добавката ще бъде определен съобразно вида и степента на увреждането и индивидуалните потребности на увреденото лице, като общият размер на месечната добавка е сбор от всички средства по ал. 2 на чл.42 ЗИХУ. Няма нормативно задължение увреденото лице да получи всички видове добавки по чл.42, ал. 2 ЗИХУ. Това е въпрос на преценка от органите по чл.42, ал. 4 и 6 ЗИХУ, като някои от увредените лица ще получат месечна добавка за социална интеграция в пълния обем, а други частично, в зависимост от увреждането и потребностите за това. Принципно е запазена обаче възможността за всяко едно лице с трайно увреждане по смисъла на § 1, т. 2 ЗИХУ да получи добавка за социална интеграция. Член 42, ал. 12 ЗИХУ предоставя възможността с правилника за прилагане на закона да бъдат определени размерът, условията и редът за отпускане, прекратяване и възобновяване на добавката, но само при съобразяване с изискванията на закона за това в чл.42, ал. 1 и § 1, т. 2 ЗИХУ. Недопустимо е с подзаконов акт да се допусне отклонение от законовите критерии. И тъй като в случая това е налице с разпоредбите в обжалваната им част, това налага отмяната им.

По изложените съображения и на основание чл.23 и 31 ЗВАС Върховният административен съд - петчленен състав,

РЕШИ:

Отменя като незаконосъобразни разпоредбите на чл.25, ал. 1, т. 1, 2 и 3; чл.26, ал. 1, т. 1 и 2; чл.27, ал. 1; чл.28, ал. 1, т. 1 и 2; чл.29, 30 и чл.31, ал. 1 от Правилника за прилагане на Закона за интеграция на хората с увреждания (ДВ, бр. 115 от 2004 г., в сила от 1.I.2005 г.) в следните части:
1. по чл.25, ал. 1, т. 1 ППЗИХУ в частта относно израза "71 и над 71 на сто";
2. по чл.25, ал. 1, т. 2 ППЗИХУ в частта относно израза "с намалена работоспособност от 50 до 70 на сто";
3. по чл.25, ал. 1, т. 3 ППЗИХУ в частта относно израза "от 7- до 16-годишна възраст";
4. по чл.26, ал. 1, т. 1 ППЗИХУ в частта относно израза "над 90 на сто";
5. по чл.26, ал. 1, т. 2 ППЗИХУ в частта относно израза "над 71 на сто";
6. по чл.27, ал. 1 ППЗИХУ в частта относно израза "71 и над 71 на сто";
7. по чл.28, ал. 1, т. 1 ППЗИХУ в частта относно израза "над 90 на сто";
8. по чл.28, ал. 1, т. 2 ППЗИХУ в частта относно израза "до 16-годишна възраст";
9. по чл.29 ППЗИХУ в частта относно израза "71 и над 71 на сто";
10. по чл.30 ППЗИХУ в частта относно израза "71 и над 71 на сто";
11. по чл.31, ал. 1 ППЗИХУ в частта относно израза "71 и над 71 на сто".

Решението не подлежи на обжалване и влиза в сила от деня на обнародването му в "Държавен вестник".

Председател: Константин Пенчев