Върховният административен съд в състав: председател: Стефка Стоева, и членове: Боян Магдалинчев, Марина Михайлова, Елена Златинова, Аделина Ковачева, при участието на секретар-протоколиста Нина Спасова разгледа административно дело № 1369 по описа на Върховния административен съд - петчленен състав, за 2004 г., докладвано от председателя Стефка Стоева. Производството е по реда на чл. 12 и сл. ЗВАС.
Образувано е по протест на заместник главния прокурор и ръководител на Върховната административна прокуратура срещу Наредбата за условията и реда за издаване на дипломатически и служебни паспорти от Министерството на външните работи (приета с ПМС № 29 от 3.II.2004 г., обн., ДВ, бр. 11 от 10.II.2004 г., в сила от 10.II.2004 г.) в следните нейни части: чл. 3, т. 2 относно "неговите заместници и народните представители"; чл. 3, т. 3 относно "заместник министър-председателите, министрите и заместник-министрите"; чл. 3, т. 10, 14 и 16; чл. 4, ал. 1 относно "членовете на семействата на лицата по чл. 3, т. 2, 3 и 14", с изключение на членовете на семействата на председателя на Народното събрание и на министър-председателя; чл. 5, т. 2 след текста "избирани от Народното събрание..."; чл. 5, т. 6, 7 и 8; чл. 5, т. 9 след текста "председатели на държавните агенции..."; чл. 5, т. 10 относно "заместник областните управители"; чл. 6 и заглавието на раздел IV относно дипломатическите паспорти; чл. 7 и 8.
В протеста се поддържат доводи за нищожност на чл. 6 в частта относно уредбата на условията и реда за издаването на дипломатически паспорти, на чл. 7 и 8 поради приемането им при липса на компетентност и на чл. 3, т. 16 поради пределегиране на компетентност на министъра на външните работи. Твърди се, че предоставянето на дипломатически паспорти на заместник-председателите на Народното събрание и на народните представители (чл. 3, т. 2 от наредбата); на заместник министър-председателите, на министрите и заместник-министрите (чл. 3, т. 3 от наредбата); на лицата по чл. 3, т. 10 и 14 от наредбата; на членовете на семействата на лицата по чл. 3, т. 2, 3 и 14 от наредбата противоречат пряко на чл. 8 и чл. 117, ал. 2 от Конституцията на Република България, тъй като нарушават установения принцип за относителна самостоятелност и равнопоставеност на трите власти. Идентично оплакване се прави и относно предоставянето на право на служебни паспорти на длъжности от централната и общинската администрация. Поддържа се, че изброените текстове на чл. 3 и 4 от наредбата, както и чл. 5, т. 2 в частта след текста "избирани от Народното събрание..."; чл. 5, т. 6, 7 и 8; чл. 5, т. 9 след текста "председатели на държавните агенции..." и чл. 5, т. 10 в частта относно "заместник областните управители" са приети при прилагане на нееднакъв подход по отношение на органите на съдебната власт спрямо законодателната и изпълнителната, което накърнява авторитета на съдебната власт и създава пречки за нормалното й функциониране при участие в международни конференции, съвещания и официални контакти с чужди правораздавателни институции. Навежда се и доводът, че наредбата е приета, без да са уведомени председателят на Върховния касационен съд, председателят на Върховния административен съд и главният прокурор в нарушение на чл. 2а от Закона за нормативните актове. Иска се атакуваните разпоредби съответно да бъдат обявени за нищожни и отменени като незаконосъобразни поради постановяването им при липса на компетентност, при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и при противоречия с материалноправни разпоредби - отменителни основания по чл. 12, т. 1, 3 и 4 ЗВАС.
Жалба срещу посочената наредба е подадена и от Висшия съдебен съвет в изпълнение на т. 7 от решение по протокол № 17 от 12.V.2004 г. на Висшия съдебен съвет за присъединяване към протеста на заместник главния прокурор, поради което следва да се приеме, че се атакуват нормите, посочени в протеста.
Ответникът - Министерският съвет, действащ чрез процесуалния представител юрисконсулт Милошева, оспорва протеста и жалбата, като твърди, че наредбата е издадена в рамките на законовата делегация по чл. 38, ал. 1, т. 1 и 2 и чл. 47а от Закона за българските документи за самоличност (ЗБДС), а при определяне на лицата с право на дипломатически и служебни паспорти е взето предвид доколко за съответното лице при изпълнение на неговите задължения са налице функционалност и представителност, както и целесъобразно съотношение между двете. Поддържа, че предоставянето на дипломатически паспорт се разглежда в контекста на международните отношения за обозначаване представителя на една държава в официалните й отношения с друга държава, каквито функции нямат органите на съдебната власт, а предоставянето на служебни паспорти не е различна мярка спрямо съдебната власт, тъй като чл. 5, ал. 1, т. 15 от наредбата позволява да бъдат издадени служебни паспорти на неограничен кръг служители по преценка и предложение на прекия ръководител. Счита, че определянето на кръга на лицата с право на дипломатически и служебни паспорти е предоставено на оперативната самостоятелност на Министерския съвет, поради което не подлежи на съдебен контрол.
Заинтересованата страна - министърът на външните работи, представляван от юрисконсулт Кожухаров, оспорва протеста и жалбата по съображения, идентични с изложените от ответника.
Върховният административен съд, петчленен състав, намира протеста на заместник главния прокурор и ръководител на Върховната административна прокуратура и жалбата на Висшия съдебен съвет за основателни.
Наредбата за условията и реда за издаване на дипломатически и служебни паспорти от Министерството на външните работи (наричана по-долу наредбата) е издадена на основание законовата делегация на чл. 38, ал. 1, т. 1 и 2 и чл. 47а от Закона за българските документи за самоличност. Първата от цитираните разпоредби овластява Министерския съвет да уреди нормативно кръга от лицата, на които се издават дипломатически и служебни паспорти; а втората - да регламентира условията и реда за издаване на служебни паспорти.
Оправдава се оплакването за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при приемане на наредбата.
Основателен е доводът на заместник главния прокурор за неспазване на изискването за уведомяване на заинтересованите лица. Съгласно чл. 2а от Закона за нормативните актове (нов текст, обн., ДВ, бр. 55 от 2003 г.) лицата, за които възникват задължения или ограничения по силата на нов нормативен акт, се уведомяват преди неговото приемане, като уведомяването се извършва чрез изпращане на проекта до представителни организации на тези лица, чрез публикуването му в средствата за масово осведомяване, в Интернет или чрез оповестяването му по друг подходящ начин. В срок не по-кратък от един месец засегнатите могат да представят предложения и възражения до съответния компетентен орган. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 58, ал. 3 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация, която задължава вносителя на проекта за нормативен акт да съгласува с органите по чл. 19, ал. 4 от Закона за администрацията, с областните управители или с други държавни органи въпросите и проектите на актове, които са свързани или засягат тяхната дейност.
Правото на ползване на дипломатически и служебни паспорти засяга дейността на органите на съдебната власт, тъй като представлява условие за нормалното осъществяване на международни контакти с чужди правораздавателни институции и правозащитни организации, за участие в международни срещи и конференции, както и в други представителни мероприятия в чужбина.
Видно от данните по делото вносителят на проекта за наредба е съгласувал същата само с Висшия съдебен съвет, който съгласно чл. 16 от Закона за съдебната власт (ЗСВ) определя състава и осъществява организацията на съдебната власт. Безспорно е установено, че вносителят - министърът на външните работи, не е уведомил и не е взел становищата на председателя на Върховния касационен съд, на председателя на Върховния административен съд, на главния прокурор и на директора на Националната следствена служба.
Неоснователен е доводът, че първите от посочените три лица са членове по право на Висшия съдебен съвет, от което следва, че те са уведомени за наредбата и оттам, че становището на тези лица съвпада с това на съвета. Висшият съдебен съвет е колективен административен орган. Председателят на Върховния касационен съд и неговите заместници (чл. 82, ал. 2 ЗСВ), председателят на Върховния административен съд и неговите заместници (чл. 93, ал. 2 ЗСВ), главният прокурор, подпомаган от своите заместници при Върховната касационна прокуратура и Върховната административна прокуратура (чл. 111, ал. 2 ЗСВ), директорът на Националната следствена служба (чл. 122, ал. 5 ЗСВ) са органи със собствени правомощия, уредени в Закона за съдебната власт. Посочените ръководители са самостоятелни органи на съдебната власт, отделни от съвета, независимо от качеството им на членове по право на Висшия съдебен съвет. Ето защо посочените ръководители в системата на правозащитните органи подлежат на самостоятелно уведомяване, като стоящи начело на съда, прокуратурата и следствието. Без значение е дали те са присъствали при обсъждането и гласуването на становището на Висшия съдебен съвет, или са изразили мнение, различно от това на мнозинството. Директорът на Националната следствена служба, който също не е уведомен, не е член на Висшия съдебен съвет, с което на следствието изцяло е отнета възможността да участва в обсъждането на наредбата.
Приемането на наредбата, без да са уведомени председателят на Върховния касационен съд, председателят на Върховния административен съд, главният прокурор и директорът на Националната следствена служба, представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила - нарушен е чл. 2а ЗНА, което е основание за отмяна на наредбата в атакуваните й части, очертани в петитума на протеста.
Основателно е оплакването за нищожност на цитираните в протеста разпоредби поради липса на компетентност на Министерския съвет.
Редът за издаване на паспортите и заместващите ги документи е изрично уреден в глава трета "Паспорти и заместващи ги документи", раздел четвърти "Ред за издаване на паспорти и на заместващи ги документи" на Закона за българските документи за самоличност, където е посочен компетентният орган, пред който се подава заявлението за издаване на паспорт или заместващ го документ, какви приложения трябва да съдържа то, основанията за невалидност на паспортите и т. н. Тази уредба е подробно доразвита в Правилника за издаване на българските документи за самоличност (ПИБДС), чиято глава трета "Условия и ред за издаване на паспорти и заместващи ги документи", раздел първи "Паспорти" съдържа общоприложимите норми за издаване на паспорти и специални разпоредби за издаване на дипломатически паспорти. Регламентация от значение за издаването на дипломатически паспорти се съдържа и в глава първа на същия правилник "Общи положения", която урежда съдържанието, реда и условията за подаване и приемане на заявление за издаване на български документи за самоличност, включително на дипломатическите паспорти. Уредбата по издаването на дипломатическите паспорти в цитираните закон и правилник е изчерпателна.
Съгласно чл. 38, ал. 1, т. 1 ЗБДС с акт на Министерския съвет се определят лицата, на които се издават дипломатически паспорти от Министерството на външните работи. Видно от овластителната законова норма делегацията обхваща единствено определянето на кръга на лицата, имащи право на дипломатически паспорти, а не и реда за издаването им.
Разпоредбата на чл. 12 ЗНА предписва актът по прилагане на закон да урежда само материята, за която е предвидено той да бъде издаден. Нормата очертава границите на материалната компетентност на издателя на подзаконовия нормативен акт. Материалната компетентност е компетентността на административния орган да издава индивидуални или нормативни актове по определени материални въпроси. Следователно, уреждайки с наредбата въпроси извън пределите на законовата делегация по материя, Министерският съвет е приел протестираните като нищожни разпоредби на наредбата извън пределите на материалната си компетентност.
Издаденият от държавен орган в нарушение на специалната му правосубектност административен акт е недействителен (нищожен) и не поражда правни последици. Порокът материална некомпетентност на административния акт е особено съществен, което обуславя и най-тежката последица - нищожност на акта.
В чл. 6, ал. 1, 2 и 3 от наредбата са уредени условията и редът за издаване на дипломатически и служебни паспорти. Тези разпоредби в частта, регламентираща условията и реда за издаване на дипломатически паспорти, са приети при липса на материална компетентност и поради особената тежест на това нарушение следва да бъдат обявени за нищожни в тази част.
Основателно е искането за обявяване на нищожност на чл. 7 от наредбата, който предвижда, че дипломатическите и служебните паспорти се съхраняват от институцията или организацията, по чието искане са издадени. Овластителните норми на чл. 38, ал. 1, т. 1 и 2 и на чл. 47а ЗБДС не делегират компетентност на Министерския съвет да определя условията за съхраняване на дипломатическите и служебните паспорти, а само да уреди условията и реда за издаване на служебни паспорти. Несъстоятелно е възражението на министъра на външните работи, че тази компетентност се обосновава с аналогия на правото и по аргумент за по-силното основание. Компетентността на административния орган е право и задължение да се упражни власт, поради което нейните предели не следва да се тълкуват разширително, а само в границите, предоставени й от закона.
Разпоредбата на чл. 7 от наредбата е приета при нарушение на изискването за материална компетентност, тъй като уредените въпроси подлежат на изчерпателна регламентация в ЗБДС и няма законова делегация за подзаконова уредба. Текстът на чл. 1, ал. 3 ЗБДС предвижда, че отказът за издаването на български документи за самоличност, отнемането им и налагането на други ограничения, свързани с тяхното ползване и съхранение, се уреждат с този закон. Материята на чл. 7 от наредбата относно съхраняването на паспортите е изчерпателно уредена в чл. 8 ЗБДС, поради което издаването на подзаконов нормативен акт, въвеждащ допълнителни ограничения за съхраняването на дипломатическите и служебните паспорти, е недопустимо.
Текстът на чл. 8 от наредбата предвижда срокът на валидност на дипломатическите и служебните паспорти да се определя от Министерството на външните работи по молба на ведомството или организацията, по чието искане са издадени, а максималният срок за валидност да бъде срокът, установен в чл. 36, ал. 1 ЗБДС. В тази й част наредбата също е издадена извън пределите на материалната компетентност на Министерския съвет по чл. 38, ал. 1, т. 1 и 2 ЗБДС, поради което се явява нищожна.
Относно срока на валидност на служебните паспорти чл. 47а ЗБДС (в сила от 1.Х.2003 г.) делегира компетентност на Министерския съвет да уреди само условията и реда за издаване на служебни паспорти. Видно от текста на закона компетентността на висшия орган на изпълнителната власт по материя не обхваща регламентация на срока на валидност на служебните паспорти. Следователно приложима е общата разпоредба на чл. 36, ал. 2 ЗБДС, по силата на която паспортите, издавани от Министерството на външните работи и от Министерството на транспорта, са със срок на валидност до 5 години. Ето защо на основание чл. 12, т. 1 ЗВАС и чл. 8 от наредбата следва да бъде прогласен за нищожен.
Протестът на заместник главния прокурор при Върховната административна прокуратура е основателен и в частта относно искането за обявяване нищожността на чл. 3, т. 16 от наредбата. Текстът предвижда Министерството на външните работи да издава дипломатически паспорти на лица, чиито служебни задължения включват изпълнение на специални външнополитически задачи - по преценка на министъра на външните работи. Законът за българските документи за самоличност не съдържа норма, която предоставя на преценката на министъра на външните работи да определя лица, на които се издават дипломатически паспорти. В случая с подзаконова норма се създава по същество правомощие на министъра на външните работи самостоятелно да определя лица, на които да се издават дипломатически паспорти в разрез с предоставената изключителна компетентност за това само на Министерския съвет. Това представлява заобикаляне на нормата на чл. 38, ал. 1, т. 1 ЗБДС определянето на правоимащите на дипломатически паспорти да става по нормативен ред. Възможността за делегиране на административни правомощия се характеризира с няколко принципни ограничения, а именно: никой не може да делегира правомощия, които не притежава; не могат да бъдат делегирани правомощия, които законът определя като изрична компетентност на съответния орган; органът, на когото са делегирани правомощия, не може да ги предоставя другиму (в този смисъл т. 1 ТР № 4 от 2004 г. на ОС на ВАС). Извършеното с наредбата овластяване на друг орган от вече овластен компетентен орган е недопустимо, защото противоречи на забраната на чл. 2, ал. 2 ЗНА за прехвърляне на компетентността да се издават нормативни актове.
Оправдава се оплакването в протеста за противоречия на наредбата в атакуваните й части с материалноправни разпоредби. Ответникът поддържа, че разпоредбата на чл. 38, ал. 1, т. 1 ЗБДС предоставя правомощия на Министерския съвет да определи съобразно дискреционната си власт кръга на лицата, на които да се издават дипломатически паспорти, без да въвежда критерии или ограничения, според които да бъде направен подборът на лицата, ползващи дипломатически паспорти, и следователно този въпрос е предоставен на оперативната самостоятелност на Министерския съвет.
Доводът на ответника, че издадените при оперативна самостоятелност индивидуални и нормативни актове не подлежат на съдебен контрол, е неоснователен. Дискрецията на административните органи при издаване на подзаконови юридически актове се упражнява в границите, определени от конституционните норми, ползващи се с най-голяма юридическа сила, и в съответствие със законите. Излизането на административния орган извън тези рамки означава незаконосъобразност на издадения нормативен административен акт, поради което същият подлежи на контрол от компетентния съд. Не са изключени от проверка за законосъобразност и актовете, които административният орган е овластен да издава по свободна преценка, защото и упражняването на правото на свободна преценка също не е произволно, а е подчинено на известни изисквания. Актовете по свободна преценка могат да бъдат издавани само в границите на предоставената на административния орган компетентност и съобразно с целите, за които тя му е предоставена. Оперативната самостоятелност винаги има определени рамки, извън които административният орган не може да решава по целесъобразност. А и в рамките на тези права изборът, който административният орган може да направи измежду две или няколко законосъобразни решения, следва да бъде подчинен на целите на закона. Съобразяването на тези изисквания при издаването на актовете по свободна преценка е въпрос на законосъобразност на акта, поради което и по тези въпроси те подлежат на контрол от съда.
В протеста се поддържат доводи, свързани с неравнопоставеността на отделните власти на плоскостта на чл. 8 и чл. 117, ал. 2 от Конституцията. Съгласно чл. 8 от Конституцията държавната власт се разделя на законодателна, изпълнителна и съдебна, а чл. 117, ал. 2 от същата прогласява принципа за независимост на съдебната власт. Равнопоставеността и относителната самостоятелност на изпълнителната, законодателната и съдебната власт са основни начала на Конституцията, които изграждат фундамента на правовата държава. С посочените принципи на Конституцията следва да бъде съобразена не само законовата, но и подзаконовата нормативна уредба.
Върховният административен съд, петчленен състав, намира за основателно искането за отмяна на чл. 3, т. 2 от наредбата в частта "неговите заместници и народните представители", на чл. 3, т. 3 от наредбата в частта "заместник министър-председателите, министрите и заместник-министрите" и на чл. 3, т. 10 от наредбата по следните съображения:
Посочените разпоредби дават право на дипломатически паспорти на лица от второ ниво до ниво директори на дирекции (длъжностно ниво А4 по Единния класификатор на длъжностите в администрацията) в йерархията на законодателната и изпълнителната власт. В противовес на горното по отношение на съдебната власт е предвидено право на дипломатически паспорти само за ръководителите от първо йерархическо ниво - председателя на Върховния касационен съд, председателя на Върховния административен съд, главния прокурор и директора на Националната следствена служба. Заместниците на посочените ръководители в съдебната система и членовете на Висшия съдебен съвет (чл. 5, ал. 1, т. 3 от наредбата) получават служебен паспорт подобно на служители по служебно правоотношение в административните структури от категория А2, А3, А4, Б1, Б2, Б3, Б4, В1, В2, В3 и В4 и приравнени на тях до равнище експертни длъжности с ръководни функции (чл. 5, ал. 1, т. 8 от наредбата).
Нормативното разрешение, възприето от Министерския съвет, противоречи на принципите на чл. 8 от Конституцията за разделение и равнопоставеност на изпълнителната, законодателната и съдебната власт и на чл. 117, ал. 2 от същата за независимост на съдебната власт.
Органите на съдебната власт притежават конституционноправен статус подобно на Народното събрание и Министерския съвет. Институциите на съдебната власт осъществяват правозащитната функция на държавата и установяването им в Конституцията налага да се държи сметка за самостоятелността, представителността и значимостта на тези институции. Техният конституционноправен статус не може да бъде накърняван не само чрез вмесване и подчинение, което съставлява непосредствено нарушение на чл. 8 от Конституцията, но и чрез засягане на престижа и достойнството им по начин, който не се отнася пряко до изпълнението на функциите им (в този смисъл решение № 14 от 12.IX.1995 г. на Конституционния съд на Република България по конст. д. № 23/95 г.).
Нормативният режим на правото на дипломатически паспорти не съответства на конституционното положение на съдебните органи. Подобен подход е недопустим, защото противоречи на установеното от Конституцията място на съдебните органи в системата от висши държавни органи и произтичащите от това самостоятелност и достойнство на съдебната власт (на същите правни аргументи е основано решение № 21 от 14.ХI.1996 г. по конст. д. № 19/96 г., решение № 16 от 19.IХ.1995 г. по конст. д. № 19/95 г. и решение № 24 от 12.ХII.1995 г. по конст. д. № 30/95 г. на Конституционния съд).
Неоснователно се твърди от ответника, че лицата по чл. 5, ал. 1, т. 3 от наредбата нямат право на дипломатически паспорт, тъй като служебните им функции не са свързани с представителство на държавата в международни отношения. Доводът не е съобразен с установеното по силата на международното публично право положение с представителна власт ex officio да се ползват само президентът, министър-председателят и министърът на външните работи. Заместниците на председателя на Народното събрание, народните представители, заместник министър-председателите, министрите и заместник-министрите и лицата по чл. 3, т. 10 не притежават представителни функции на държавническо ниво без изрично овластяване. Представителната роля на лицата, заемащи цитираните длъжности, не произхожда от законовата уредба, а се аргументира от ответника с функционалността на служебното им положение.
Този довод не оправдава неравнопоставеното третиране на органите на съдебната власт от най-високо йерархично ниво. Съображенията за издаване на дипломатически паспорти на лица поради представителност по повод изпълняваната служебна функция са в сила и когато се обосновава необходимостта от предоставяне на такива паспорти на заместниците на председателите на Върховния касационен съд и на Върховния административен съд, на заместниците на главния прокурор и на директора на Националната следствена служба. По силата на чл. 82, ал. 2, чл. 93, ал. 2 и чл. 111, ал. 2 ЗСВ председателите на Върховния касационен съд, на Върховния административен съд и главният прокурор ръководят съответния съд и прокуратурата заедно със своите заместници. По повод и във връзка с изпълнение на служебните си задължения те освен ръководни функции притежават и представителни функции при участия във форуми в чужбина, свързани с работата на съдебната система. Следователно с оглед международните връзки на органите на съдебната власт качеството функционалност и представителност притежават и съответните висши органи на съда, прокуратурата и следствието. Необходимостта от хармонизиране на българското законодателство със законодателството на Европейския съюз, от сътрудничество с чуждестранни правораздавателни институции и международни правителствени и неправителствени организации, свързани със защита правата на човека и обезпечаване прилагането на международните актове, ратифицирани, обнародвани и влезли в сила за Република България, налагат все по-активни официални и работни контакти на съдии, прокурори и следователи в чужбина. Във връзка с успешното осъществяване на реформата в съдебната система и интегрирането на българските правозащитни органи в европейските структури е наложително на органите на съдебната власт да бъде предоставено право на ползване на дипломатически паспорти, идентично с това на съответните висши органи на изпълнителната и законодателната власт. Настоящата уредба в атакуваната част на наредбата не зачита изложената по-горе необходимост и накърнява самостоятелността, независимостта и престижа на съдебната власт, поради което е приета в нарушение на конституционния принцип за равнопоставеност на трите власти.
По гореизложените мотиви и по аргумент от по-силното основание следва да бъде отменен и чл. 4, ал. 1 от наредбата в частта относно членовете на семействата на заместник-председателите на Народното събрание, на заместник министър-председателите и на министрите.
Протестът на заместник главния прокурор в частта относно чл. 3, т. 14 и чл. 4, ал. 1 от наредбата по отношение членовете на семействата на лицата по чл. 3, т. 14 следва да бъде уважен също по съображения за неравнопоставеност на трите власти. Първата от атакуваните разпоредби предоставя право на дипломатически паспорти на президента и вицепрезидента на Република България, председателя на Народното събрание, министър-председателя, министъра на външните работи и членовете на Конституционния съд след изтичане на пълномощията им, а втората - на членовете на семействата им. Това са длъжности от най-високо йерархическо ниво от изпълнителната и законодателната власт, а Конституционният съд не е съставна част от съдебната система. На органите на съдебната власт от първо йерархическо ниво не е дадено право на дипломатически паспорти след изтичане на мандата им. Непредоставянето на идентично право на председателя на Върховния касационен съд, на председателя на Върховния административен съд, на главния прокурор и на директора на Националната следствена служба е съществено незачитане на самостоятелността и равнопоставеността на съдебната власт, на конституционноустановения статус на тези длъжности и представлява накърняване на авторитета на органите, осъществяващи правозащитната функция на държавата.
Основателен е протестът и в частта относно лицата, на които са предоставени служебни паспорти.
В нарушение на принципа за равнопоставеност на властите право на служебен паспорт е дадено на служители в централната и местната администрация до длъжностно ниво В4. Съгласно атакуваните разпоредби от право на служебен паспорт могат да се ползват членовете на Сметната палата; заместниците на лицата по чл. 3, т. 12 от наредбата; председателите и заместник-председателите на комисии при Министерския съвет по чл. 50 от Закона за администрацията; военни наблюдатели, експерти и инспектори; генералните директори на Българската национална телевизия, Българското национално радио и Българската телеграфна агенция; служители на Авиоотряд № 28 по предварително утвърден списък (чл. 5, ал. 2, т. 2 от наредбата); членовете и експертните сътрудници на политическите кабинети на министрите (чл. 5, ал. 1, т. 6 от наредбата); главните секретари на министерствата (чл. 5, ал. 1, т. 7 от наредбата); служители в административните структури от категория А1; служители по служебно правоотношение в административните структури от категория А2, А3, А4, Б1, Б2, Б3, Б4, В1, В2, В3, В4 и приравнени на тях до равнище експертни длъжности с ръководни функции съгласно приложение № 1 към Наредбата за прилагане на Единния класификатор на длъжностите в администрацията (чл. 5, ал. 1, т. 8 от наредбата); членовете на държавни комисии; изпълнителните директори на изпълнителни агенции; ръководителите на държавни институции, създадени със закон или с постановление на Министерския съвет, които имат функции във връзка с осъществяването на изпълнителната власт (чл. 5, ал. 1, т. 9 от наредбата) и заместник областните управители (чл. 5, ал. 1, т. 10 от наредбата).
В противовес на горната уредба служебни паспорти в съдебната система се предоставят само на длъжностите по чл. 125, т. 1, 2, 3, 5, 8 и 11 ЗСВ (редакция в ДВ, бр. 61 от 2003 г., действаща към датата на обнародването на наредбата), а именно заместниците на председателя на Върховния касационен съд, на председателя на Върховния административен съд, на главния прокурор и на директора на Националната следствена служба; членовете на Висшия съдебен съвет; председателите на отделения във Върховния касационен съд и във Върховния административен съд; завеждащите отдели във Върховната касационна прокуратура, Върховната административна прокуратура и Националната следствена служба; началниците на кабинетите на председателите на Върховния касационен съд, Върховния административен съд и на главния прокурор; председателите на апелативните съдилища, председателите на окръжните съдилища; председателя на Софийския градски съд, председателите на районните съдилища; ръководителите на апелативните, окръжните и районните прокуратури; градския прокурор на София; директорите на окръжните следствени служби и на Столичната следствена служба; главния секретар при администрацията на Висшия съдебен съвет (чл. 5, ал. 1, т. 5 от наредбата).
Непредоставяне на право на служебни паспорти на длъжностите съдия във Върховния касационен съд, съдия във Върховния административен съд, прокурор във Върховната касационна прокуратура, прокурор във Върховната административна прокуратура и следовател в Националната следствена служба представлява накърняване на достойнството и авторитета на съдебната власт и е необоснована пречка за тези лица при осъществяване на официални контакти с чужди правораздавателни институции и международни органи и организации. Съдии, прокурори и следователи от посочените институции най-често се налага да бъдат командировани в чужбина за участие в международни форуми по въпросите на борбата с организираната престъпност, корупцията и наркотрафика, по проблеми на емиграционното и бежанско право, по въпросите на защитата на интелектуалната собственост, конкуренцията, публичното предлагане на ценни книжа и пр. Въпросите понастоящем са с особена актуалност предвид предстоящото приемане на Република България в Европейския съюз, когато учредителните договори, директивите и регламентите на органите на Съюза ще влязат в сила и ще имат приоритет пред вътрешното право на страната.
Предоставянето на служебни паспорти на ограничен кръг длъжности от съдебната власт спрямо останалите две власти представлява нарушение на конституционния принцип, залегнал в чл. 8 от Конституцията, за равнопоставеност и относителна самостоятелност на законодателната, изпълнителната и съдебната власт.
Неоснователно ответникът твърди, че лицата, заемащи длъжности в съдебната система, могат да ползват възможността по чл. 5, ал. 1, т. 15 от наредбата служебен паспорт да се предоставя на лица по служебна целесъобразност, по преценка и предложение на прекия ръководител до висшестоящия ръководител. Нормите на чл. 5, ал. 1, т. 1 - 13 от наредбата регламентират право на служебен паспорт на съответното лице, произтичащо автоматично по силата на наредбата, докато чл. 15, ал. 1, т. 15 предвижда само правна възможност, чието реализиране зависи от преценката на прекия ръководител. Касае се до два различни режима, които не са равнопоставени - единият включва право на ползване на служебен паспорт ex lege, а другият изисква настъпването на определени условия, които да мотивират предложение от прекия ръководител, и завършването на определена процедура за издаване на паспорта.
По горните съображения протестираните разпоредби на наредбата следва да бъдат обявени за нищожни, съответно отменени като незаконосъобразни, поради което Върховният административен съд, петчленен състав,

Р Е Ш И:

Решението не подлежи на обжалване и влиза в сила от деня на обнародването му в официалния раздел на "Държавен вестник".

Председател: Константин Пенчев