Върховният административен съд в състав: председател: Светла Петкова, и членове: Нина Докторова, Георги Ангелов, Ваня Анчева, Йордан Константинов, при участието на секретар-протоколиста Нина Спасова разгледа административно дело № 7361 по описа на Върховния административен съд - петчленен състав, за 2003 г., докладвано от съдията Йордан Константинов.

Производството е по реда на чл. 23 във връзка с чл. 5, т. 4 и 5 от Закона за Върховния административен съд (ЗВАС).

Образувано е по жалба на Висшия съдебен съвет (ВСС) - София, подадена чрез Благовест Атанасов Пунев - член на ВСС и председател на Бюджетната комисия, срещу т. 1, буква “а” и т. 2 от решение № 578 от 11 август 2003 г. на Министерския съвет на Република България за осигуряване на средства за реформата в съдебната система за 2003 г.

Искането на жалбоподателя е да се отменят като незаконосъобразни обжалваните разпоредби на т. 1, буква “а” и т. 2 от решението на Министерския съвет. Изложени са съображения, че атакуваните разпоредби противоречат на § 68 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за държавния бюджет на Република България за 2003 г. (ЗДБРБ за 2003 г.), тъй като посочените в т. 2 на решението дейности се финансират от бюджета на съдебната власт, а не от бюджета на Министерството на правосъдието. Жалбоподателят посочва, че в подкрепа на твърдението му за незаконосъобразност на посочените точки са и разпоредбите на чл. 27, ал. 1, т. 8 от Закона за съдебната власт (ЗСВ), чл. 28 от Закона за устройството на държавния бюджет (ЗУДБ), както решения на Конституционния съд на Република България № 17 от 1995 г. по к. д. № 13 от 1995 г., № 16 от 2001 г. по к. д. № 6 от 2001 г. и № 4 от 2003 г. по к. д. № 2 от 2003 г. Жалбоподателят твърди, че с оглед на тези разпоредби предоставянето на средства, определени за реформа на съдебната система, на Министерството на правосъдието е незаконосъобразно и че тези средства следва да бъдат предоставени на бюджета на съдебната власт. Поради това моли Върховния административен съд, петчленен състав, да отмени обжалваните разпоредби на т. 1, буква “а” и т. 2 на Решение № 578 от 11 август 2003 г. на Министерския съвет като противоречащи на материалния закон. В съдебно заседание процесуалният представител на жалбоподателя юрисконсулт Марчева е навела като основание за отмяна на атакуваните текстове и това по чл. 12, т. 5 ЗВАС - несъответствие с целта на закона.

Министерският съвет на Република България чрез своя процесуален представител главен юрисконсулт Милошева изразява становище, че жалбата е неоснователна, необоснована и недоказана. Обжалваните разпоредби са приети от компетентния орган в съответствие със закона и не противоречат на сочените в жалбата разпоредби. Оспорва се твърдението на жалбоподателя, че дейностите, определени в т. 2 от атакуваното решение, се финансират само от бюджета на съдебната власт, а не и от бюджета на Министерството на правосъдието. В ЗДБРБ за 2003 г., както и в решението на Министерския съвет се определят средства за реформа на съдебната система, а не на съдебната власт, което е по-широко понятие. С оглед на това законосъобразно са предоставени средства за реформа в съдебната система на Министерството на правосъдието. Моли съда да отхвърли предявената жалба и да приеме, че не са налице отменителни основания по смисъла на чл. 12, т. 4 и 5 ЗВАС за решението на Министерския съвет в обжалваната му част.

С определение № 7361 от 16.IХ.2003 г. на основание чл. 21 ЗВАС като заинтересована страна по делото е конституирано Министерството на правосъдието. В съдебно заседание процесуалните му представители юрисконсулт Модева и юрисконсулт Караславова изразяват становище, че жалбата на ВСС е недопустима и неоснователна. Изтъкват съображения, че по силата на разпоредби на ЗСВ, които не са обявени за противоконституционни, към Министерството на правосъдието се създават структурни звена, които подпомагат взаимодействието му с ВСС, за които звена също са необходими бюджетни средства. Молят съда да постанови решение, с което да отхвърли жалбата.

Върховният административен съд, петчленен състав, като прецени предпоставките за допустимост и основателност на жалбата, с оглед на наведените в нея основания за отмяна, приема за установено следното:

Решение № 578 от 11 август 2003 г. на Министерския съвет е издадено в изпълнение на разпоредбата на § 68 от ПЗР на ЗДБРБ за 2003 г., според който Министерският съвет определя реда за изразходване на средствата за структурни реформи по чл. 1, ал. 2, т. 4 от закона. Следователно с решението се регулират обществени отношения, свързани с провеждането на структурна реформа в съдебната система, и то засяга широк кръг правни субекти, което налага извода, че с оглед на естеството си актът е нормативен. Поради това повдигнатият в жалбата правен спор е за незаконосъобразност на разпоредби на подзаконов нормативен акт.

Съгласно чл. 125, ал. 2 от Конституцията на Република България Върховният административен съд се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите, както и на други актове, посочени в закона. Тези актове имат нормативен характер, с тях се създават права и задължения за неограничен кръг правни субекти, за които съществува правен интерес да ги обжалват пред ВАС, ако считат, че те противоречат на закона като нормативен акт от по-висока степен и накърняват правата и законните им интереси. Съгласно чл. 13, ал. 1 ЗВАС жалба или протест се подават без ограничение във времето.

Доколкото в писмените становища на Министерския съвет и на Министерството на правосъдието се съдържат твърдения за недопустимост на жалбата предвид липсата на представителна власт на лицето, подало жалбата, следва да бъде посочено следното: Видно от жалбата, същата е подадена от Висшия съдебен съвет чрез Благовест Атанасов Пунев - член на ВСС и председател на Бюджетната комисия на ВСС. Съгласно чл. 16, ал. 1, изр. посл. ЗСВ ВСС е юридическо лице със седалище София. Според чл. 18, ал. 1 ГПК във връзка с чл. 11 ЗВАС юридическите лица се представляват пред съдилищата от лицата, които ги представляват по закон. В ЗСВ няма изрична разпоредба кое лице представлява ВСС, поради и което следва да бъдат приложени общите разпоредби за представителството на юридическите лица. От представените по делото доказателства - извлечение от протоколи № 27 от 8.VII.2003 г. и № 30 от 15.IХ.2003 г. от заседания на ВСС, е видно, че ВСС е упълномощил бюджетната комисия да взема решения по финансирането на органите на съдебната власт през периода на съдебната ваканция и по взаимоотношенията с компетентните държавни органи по съставяне на бюджета за 2004 г., както и че ВСС е приел жалбата на Благовест Пунев, както и е упълномощил юрисконсулта на ВСС да се явява в заседание пред ВАС по подадената жалба. В този смисъл следва да бъде прието, че ВСС е упълномощил Благовест Пунев да подаде жалбата, поради което не може да бъде възприета тезата на ответната и заинтересованата страна, че жалбата е недопустима като подадена от лице без представителна власт. Следва да бъде съобразено, че предвид действието на нормативния акт по отношение на неограничен кръг адресати всеки има правен интерес от обжалване на акта, когато счита, че противоречи на нормативен акт от по-висока степен. След като подалият жалбата Благовест Пунев е член на ВСС, както и председател на Бюджетната комисия на съвета, за него съществува и самостоятелен интерес от обжалване на решението.

Гореизложеното налага извода, че подадената от Висшия съдебен съвет чрез Благовест Пунев жалба е процесуално допустима. Разгледана по същество, жалбата е основателна по следните съображения:

Със Закона за държавния бюджет на Република България за 2003 г. (обн., ДВ, бр. 120 от 2002 г.; попр., бр. 2 от 2003 г.; изм., бр. 16 от 2003 г.; Решение № 4 от 15.IV.2003 г. на Конституционния съд - бр. 38 от 2003 г.; изм., бр. 60 от 2003 г.) в чл. 1, ал. 2, т. 4 е предвиден резерв за непредвидени и неотложни разходи общо в размер 69 300 хил. лв., в това число за структурни реформи в размер 17 000 хил. лв. В § 68 от преходните и заключителните разпоредби на закона е посочено, че средствата “за структурни реформи” по чл. 1, ал. 2, т. 4 се разходват по ред, определен от Министерския съвет, като не по-малко от 50 на сто, но не повече от 75 на сто са за реформата в съдебната система. Процесното решение № 578 от 11 август 2003 г. е издадено от Министерския съвет в изпълнение на § 68, като по т. 1 е прието министърът на финансите да предостави средства за реформата в съдебната система в размер 12 750 хил. лв. в рамките на средствата за структурни реформи по чл. 1, ал. 2, т. 4 ЗДБРБ за 2003 г., разпределени, както следва: по буква “а” - по бюджета на Министерството на правосъдието - 6 375 хил. лв., и по буква “б” - по бюджета на съдебната власт - 6 375 хил. лв. В т. 2 от решението е посочено, че средствата по т. 1, буква “а” следва да се изразходват, както следва: а) за информационни системи, технологии и оборудване - 3 000 хил. лв.; б) за системи, оборудване и съоръжения за охраната на съдебната власт - 2 000 хил. лв.; и в) за преустройство и реконструкция на сграден фонд на органите на съдебната власт - 1 375 хил. лв.

Систематизирайки изложеното в жалбата, следва, че според жалбоподателя атакуваните разпоредби на т. 1, буква “а” и т. 2 от Решение № 578 от 11 август 2003 г. на Министерския съвет противоречат на следните правни норми от по-висш ранг:

1. § 68 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за държавния бюджет на Република България за 2003 г.;

2. чл. 27, ал. 1, т. 8 от Закона за съдебната власт;

3. чл. 28 от Закона за устройството на държавния бюджет.

Отделно в съдебно заседание е наведен и доводът за противоречие на атакуваните разпоредби на подзаконовия акт с целта на закона - отм. основание по чл. 12, т. 5 ЗВАС.

Разпоредбата на § 68 от ПЗР на ЗДБРБ за 2003 г. е цитирана по-горе и не следва да бъде преповтаряна. Съгласно чл. 27, ал. 1, т. 8 ЗСВ Висшият съдебен съвет внася в Министерския съвет проектобюджета на съдебната власт и контролира изпълнението му. Разпоредбата на чл. 28, ал. 1 ЗУДБ определя, че Министерският съвет организира изпълнението на републиканския бюджет чрез Министерството на финансите и държавните органи - първостепенни разпоредители с бюджетни кредити, а според ал. 2 Висшият съдебен съвет организира изпълнението на бюджета на съдебната власт чрез Върховния касационен съд, Върховния административен съд, съдилищата, Главната прокуратура и Националната следствена служба.

За да се отговори на спорния въпрос, дали атакуваните разпоредби противоречат на материалния закон, както и на целта на закона, следва да бъде извършен анализ на същността на бюджета на съдебната власт.

По правило бюджетът на държавата трябва да осигурява средства за функциониране на установените в Конституцията държавни институции, в това число и на органите на съдебната власт, като се държи сметка за разделението на властите и правомощията им. Член 117, ал. 3 от Конституцията на Република България повелява, че съдебната власт има самостоятелен бюджет. Тази разпоредба е преповторена и в чл. 196, ал. 1 от Закона за съдебната власт, според който съдебната система има самостоятелен бюджет, който е част от държавния бюджет на Република България. От това следва изводът, че бюджетът на съдебната власт е самостоятелен, поради и което както съставянето му, така и изпълнението му са извън сферата на изпълнителната власт - Министерския съвет, респективно Министерството на финансите. По силата на чл. 27, ал. 1, т. 8 ЗСВ Висшият съдебен съвет внася в Министерския съвет проектобюджета на съдебната власт, а последният по силата на чл. 87, ал. 2 от Конституцията на Република България го включва в проекта за бюджет, който внася в Народното събрание. Поради самостоятелния характер на бюджета на съдебната власт изпълнителната власт не може да прави промени в този бюджет, а единствено може да изразява становище по него, като Народното събрание с приемането на бюджета се произнася по това становище.

С чл. 1, ал. 2, т. 4 ЗДБРБ за 2003 г. са предвидени бюджетни средства за структурна реформа на съдебната система, като разпоредбата на § 68 от ПЗР на закона овластява Министерския съвет да определи реда, по който да се изразходват тези средства. Именно въз основа на § 68 от ПЗР Министерският съвет е издал Решение № 578 от 11 август 2003 г. С нормата на т. 1, буква “а” 6 375 хил. лв. от средствата за реформа в съдебната система са предоставени по бюджета на Министерството на правосъдието, а в т. 2 е определен редът за тяхното изразходване.

От представените по делото доказателства - решение на ВСС по протокол № 14 от заседание от 9.IV.2003 г., е видно, че ВСС ръководи и управлява цялостната “информационна стратегия на правораздавателните органи в Република България”. По силата на чл. 35з ЗСВ Министерството на правосъдието има задължения по създаването и поддържането на единната информационна система за противодействие на престъпността (ЕИСПП), но от обстоятелството, че за тази система не са осигурени бюджетни средства на Министерството на правосъдието (в този смисъл писмо изх. № 11-04-132 от 20.VI.2003 г. на министъра на правосъдието до министъра на финансите), не означава, че средства за нея следва да се отделят за сметка на бюджета на съдебната власт.

С т. 2, буква “б” на решението от отпуснатите на Министерството на правосъдието суми 2 000 хил. лв. следва да се изразходват за системи, оборудване и съоръжения за охраната на съдебната власт. Както е посочено в мотивите на Тълкувателно решение № 11 от 14.ХI.2002 г. на Конституционния съд на Република България по к. д. № 18 от 2002 г., Конституцията на Република България не възлага на Министерския съвет директно или чрез Министерството на правосъдието да се занимават със стопанисването на държавното имущество, предоставено на органите на съдебната власт, а по силата на чл. 106 от Конституцията само осъществяват управленската функция да организират стопанисването на това имущество. Предвид на това, а и с оглед на принципа на разделение на властите, при упражняване на посоченото си правомощие Министерският съвет, респективно министърът на правосъдието, следва да предоставя това имущество пряко на органите на съдебната власт, а не на органи, принадлежащи към някоя друга от властите по чл. 8 от Конституцията. Доколкото въпросните системи, оборудване и съоръжения, посочени в т. 2, буква “б” от решението, представляват подобрения към сградите, ползвани от органите на съдебната власт, то същите са съставна част от имуществото, предоставено за стопанисване от органите на съдебната власт. Поради това осигуряването на системи, оборудване и съоръжения за охрана не е задължение на Министерството на правосъдието и същите не са свързани с необходимото оборудване на охранителите от новоразкритата структура на Министерството на правосъдието - Главна дирекция “Охрана”. От цитираното вече писмо № 11-04-132 от 11.VI.2003 г., както и финансовата обосновка на министъра на правосъдието се установява, че за 2003 г. за звено “Охрана” са осигурени средства само за заплати и осигуровки, но това не означава, че същите следва да бъдат финансирани за сметка на бюджета на съдебната власт.

По сходен начин стои въпросът и за предоставените по т. 2, буква “в” от решението по бюджета на Министерството на правосъдието 1 375 хил. лв. за преустройство и реконструкция на сграден фонд на органите на съдебната власт. По силата на ЗСВ преустройството и реконструкцията на сградния фонд на органите на съдебната власт се осъществява с бюджетни средства от ВСС и от фонд “Съдебни сгради”, управляван от Министерството на правосъдието, който не е с бюджетни средства (изключая субсидията по чл. 36в, т. 2 ЗСВ). В мотивите на цитираното по-горе Тълкувателно решение № 11 от 2002 г. на Конституционния съд в тази връзка е посочено, че да се организира стопанисването на държавното имущество, необходимо за функционирането на съдебната власт, означава да се разпредели и повери на съдебната власт за стопанисване конкретен държавен имот в определено населено място за задоволяване на нейните нужди. Все в тази връзка е посочено и това, че е нелогично в един отдалечен от столицата съдебен район министърът на правосъдието да извършва действия, свързани с поддържането на сграда, предоставена за ползване на органите на съдебната власт.

От гореизложеното следва да бъде направен изводът, че атакуваните разпоредби на т. 1, буква “а” и т. 2 от Решение № 578 от 11 август 2003 г. на Министерския съвет противоречат на законови разпоредби на § 68 от ПЗР от ЗДБРБ за 2003 г., чл. 27, ал. 1, т. 8 ЗСВ и чл. 28 ЗУДБ, както и на целта на закона. С тези разпоредби по бюджета на Министерството на правосъдието са предоставени средства за дейности, които по закон се осъществяват от Висшия съдебен съвет като орган на съдебната власт, като по този начин е нарушен принципът за разделение на властите, както и принципът за независимост на бюджета на съдебната власт, заложен в нормата на чл. 117, ал. 3 от Конституцията.

В този смисъл са налице условията по чл. 12, т. 4 и 5 ЗВАС и подадената жалба на Висшия съдебен съвет се явява основателна и следва да бъде уважена, като разпоредбите на т. 1, буква “а” и т. 2 от Решение № 578 от 11 август 2003 г. на Министерския съвет на Република България бъдат отменени като незаконосъобразни.

Водим от горното и на основание чл. 23, ал. 1 ЗВАС Върховният административен съд, петчленен състав,

РЕШИ:

Отменя като незаконосъобразни т. 1, буква “а” и т. 2 на Решение № 578 от 11 август 2003 г. на Министерския съвет на Република България за осигуряване на средства за реформата в съдебната система за 2003 г.

Председател: Владислав Славов