Увод

Преди двадесет години, почти всички държавни служители на централно ниво в страните-членки от ОИСР получаваха възнаграждение, нарастващо според стажа по вътрешна схема за заплатите. Това не означава, че тогава са липсвали стимули за качество на работата на държавните служители. Повишенията, по-специално тези във висшия мениджмънт, бяха строго контролирани, служейки както за стимул, така и като начин за осигуряване на независимостта на публичното управление от страна на ръководните кадри, което осигуряваше качество на тяхната служба при правителства с различни политически убеждения. Социално-икономическият натиск, обаче, доведе до нуждата от стимули, различни от повишението, за да се засили качеството на управлението. Възнаграждението се възприема като алтернатива или допълнителен стимул към повишението.
С началото на новото хилядолетие значителен брой държавни чиновници в повечето страни от ОИСР бяха включени в различни схеми за възнаграждение обвързано с постигнатите резултати (ВОПР). Това засяга най-вече висшия управленски персонал, но нараства и броят на останалите служители. Въвеждането на ВОПР политики възниква в контекста на икономическите и бюджетните трудности, пред които са изправени страните-членки на ОИСР от средата на 70-те години. Причините за тяхното налагане са многобройни, но фокусът е най-вече върху подобряването на индивидуалната мотивация и отговорността на държавните служители като начин за подобряване качеството на тяхната работа. ВОПР се възприема като сигнал за промяна от държавните служители, както и за начин да се покаже на гражданите, че резултатите от работата на държавната администрация се оценяват редовно.

В настоящото издание с термина “възнаграждение обвързано с постигнатите резултати” се обозначават различни системи, при които възнаграждението е обвързано с ефективността и резултатите. Тези системи са базирани на следните предположения: 1) организациите могат точно да измерят резултатите от работата на отделните служители, екипи/отдели или организации; 2) резултатите от работата на отделните служители, екипи/отдели имат принос за резултатите на цялата организация; 3) плащанията на възнаграждения могат да се администрират по начин, който включва стойността на очакваните стимули за потенциалните получатели на тези възнаграждения.

Въвеждането на ВОПР в публичния сектор отразява влиянието на характерната за частния сектор култура на стимули и индивидуална отговорност върху държавната администрация. Публичните услуги все повече се опитват да управляват качеството им по начини подобни на тези в частния сектор. В частния сектор, ВОПР е норма в повечето компании: мениджърите обикновено получават парични стимули и възможности за дялово участие в компанията които обвързват възнагражденията с успеха на компанията, както и с индивидуалните резултати, а служителите на по-ниско ниво получават индивидуални или групови премии за добре свършена работа.

Въвеждането на ВОПР в държавния сектор в рамките на ОИСР е само един от аспектите на едно по-голямо движение към нарастваща гъвкавост и индивидуализация на възнагражденията. Друга важна промяна – особено на управленско ниво – е опитът да се базира индивидуалната заплата според специфичните трудности на длъжността или според нивото на отговорност. В повечето страни, политиката за възнаграждение на държавните служители понастоящем се състои от три основни компонента: основна заплата, възнаграждение свързано със спецификата или отговорностите на заеманата длъжност и ВОПР елементи. Двата елемента на вариращо възнаграждение не бива да се смесват. Първият разчита на ex ante оценка на очакваните резултати базирана на професионалните изисквания (например, оценявайки необходимите качествата за конкретни задължения свързвани с длъжността), докато другият разчита на ex post оценка. Промяната на възнаграждението на управленско ниво в почти всички страни на ОИСР зависи по-скоро от предварителната оценка за длъжността, а не от оценката ex post, използвана при ВОПР схемите.

Две трети от държавите-членки на ОИСР са приложили ВОПР или са в процес на неговото прилагане. Съществуват, обаче, различни варианти на степента на прилагане на ВОПР за цялата държавна администрация. В много случаи, ВСРП засяга само управленския персонал или отделни отдели/агенции. Много малко системи за възнаграждение на държавните служители в рамките на ОИСР представляват всеобхватна, формализирана ВОПР система. ВОПР понякога е по-реторична по същност отколкото реалността, тъй като някои системи всъщност базират оценката на резултатите на вложените усилия – това не може да бъде окачествено като “свързано с резултатите”. В някои случаи, възнагражденията за постигнати резултати се разпределят без официално оценка за индивидуалния принос. Всъщност, често съществува празнина между официално обявените т.нар. ВОПР схеми и тяхното конкретно функциониране, което едва ли се обвързва с постигнатите резултати.

Целта на настоящото издание е да направи подробен преглед на различните тенденции в ВОПР политиките за държавните служители в страните-членки на ОИСР и да очертае някои изводи от този опит. Изданието се фокусира върху ВОПР политиките прилагани в министерства/отдели/агенции на централно/федерално ниво. Докладът проучва различните проекти на ВОПР и развиващите се тенденции, като изучава причините, които за прилагане на ВОПР политики, както и конкретното действие на такива политики. Докладът, също така, цели да анализира явните въздействия от ВОПР политиките. Изданието е организирано както следва: Глава 1 представя ВОПР политиките в широк контекст на управлението; Глава 2 анализира ключови тенденции във ВОПР политиките в страните от ОИСР; Глава 3 оценява въздействието от ВОПР политиките и очертава поуките от прилагането им.

Изданието се основава предимно на докладите от 12-те страни, представени на експертната среща на ОИСР през октомври 2003 година: Дания, Финландия, Франция, Германия, Унгария, Италия, Южна Корея, Испания, Швеция, Швейцария и Обединеното кралство – всичките са членки на ОИСР – и Чили в качеството си на наблюдател към Комитета по публично управление в ОИСР. Канада и Нова Зеландия се включват на по-късен етап. Други основни източници на изданието са отговорите от проведената през 2003 г. анкета на ОИСР (OECD/GOV) относно Управление на стратегическите човешки ресурси и изследването на ВОПР от професор Дейвид Марсдън от Лондонското училище по икономика (LSE).

ВОПР в широк контекст на управлението

ВОПР се вписва в широк смисъл на модерното пред последните две десетилетия в страните на ОИСР бюджетиране и управление според постигнатите резултати. Тези тенденции възникнаха на фона на икономическите и бюджетни трудности сред страните-членки на ОИСР. Характерно за тези промени е, че те се стремят систематично да включат – поне формално – индикаторите на целите и резултатите в управлението на човешките ресурси и в процеса на бюджетиране, и да преминат към гъвкаво индивидуално възнаграждение в публичния сектор в рамките на ОИСР. Въвеждането на ВОПР е само един аспект от едно по-широка промяна към силен фокус върху дефинирането и постигането на организационни цели.

Въздействието от въвеждането на ВОПР трябва да се анализира според множеството цели, поради които е въведено. Основният аргумент за прилагането на ВОПР е, че то действа като мотиватор, като предлага външни възнаграждения под формата на плащане и вътрешни под формата на възнаграждение след оценка на усилията и резултатите. Като цяло, обаче, видовете цели преследвани чрез ВОПР варират в различните страни, като скандинавските страни се фокусират повече върху развитието на персонала, страните от групата Уестминстър (Westminster countries – страни с държавно устройство подобно на Обединеното кралство – Австралия, Ирландия, Нова Зеландия и др.) поставят ударението върху мотивационния аспект, а други, като Франция и Италия, наблягат на лидерските качества и отговорността на висшите държавни служители.

Съществуват големи разлики в степента на реално прилагане на ВОПР в цялата система на държавни служители. За много малко страни може да се счита, че притежават разгърната, формализирана ВОПР политика (Дания, Финландия, Южна Корея, Нова Зеландия, Швейцария, Обединеното кралство). Страни, които са развили силна обвързаност между оценка на резултатите и възнагражденията като стимули за служителите са, най-вече тези, в които има най-високо ниво на делегиране на отговорност на човешките ресурси и управление на бюджета – обикновено системи базирани на заеманата позиция. Това илюстрира значимостта на такова делегиране за развитието на ВОПР. Доскоро сред страните с ниско ниво на делегиране на отговорност – основно системи базирани на кариерата – съществуваше тенденцията да се фокусират основно върху повишението за мотивация на персонала. Обаче, това започна да се променя и ВОПР политиките бяха представени в някои кариерно-базирани системи по-такъв начин, че да увеличат гъвкавостта и да стимулират индивидуалната отговорност (Унгария, Южна Корея и Франция).

Ключови тенденции във ВОПР

В страните-членки на ОИСР не съществува еднозначен модел на ВОПР. Моделите са различни и варират според естеството на системата за публични услуги, системата за определяне на възнагражденията и степента на централизация или делегиране на управлението на финансите и човешките ресурси. Сред различни групи страни и в ОСИР като цяло, обаче, възникват общи тенденции :

• ВОПР политиките от прилагани за възнаграждение на ръководните длъжности през последните десет години започват да се прилагат и при други служители, като сега вече включват различни категории служители.
• Сред ВОПР политиките все по-често се използват схеми за оценка на резултатите от работата на екип/отдел или на цялата организация.
• Дълго-използваните стандартизирани ВОПР схеми за еволюирали в по-децентрализирани системи, което улеснява делегирането на управленски функции.
• Съществува увеличено разнообразие от критерии за оценка на резултатите. Кариерно-базираните системи и тези базирани на заемана длъжност се доближават по отношение на вниманието към постигнати резултати, но също така и по отношение на компетенциите и социалните качества на служителите.
• Системите за оценка на резултатите са по-слабо стандартизирани, формализирани или подробни, отколкото преди десет години. Оценката на постигнатите резултати разчита повече на оценка на предварително идентифицирани цели и диалог с прекия мениджър, а не на стриктно количествени индикатори. От друга страна, системите за оценка на резултатите, които налагат квоти за броя на успешните служители, са по-разпространени в страните на ОИСР.
• Размерът на ВОПР обикновено представлява сравнително скромен процент от основната заплата, особено сред не-управленския персонал. Редовните добавки към основната заплата обикновено са по-малки от еднократните премии, често – максимум до 5% от основната заплата. ВОПР премиите, които все по-често допълват или заместват редовните добавки, обикновено са по-високи, но обикновено максималните възнаграждения не надминават 10% от размера на основната заплата на държавните служители. На управленско ниво, ВОПР обикновено са по-високи, около 20% от базовата заплата.

Прилагане и въздействие

ВОПР е привлекателна идея, но опитът в настоящото изследване показва, че неговото прилагане е сложно и трудно. Предишни изследвания на ОИСР за въздействието на ВОПР върху ръководните държавни служители водят до изводи, че много от схемите са се провалили в опита си да задоволят ключови мотивационни изисквания за ефективно ВОПР, поради проблеми на проекта и неговото прилагане, но също така и поради факта, че трудно се оценяват резултатите в публичния сектор, поради неговото естество. Оценяването на резултатите в публичния сектор зависи до голяма степен от преценката на ръководството. Понятието за резултатност е само по себе си сложно, поради трудността за намиране на подходящи количествени измерители и защото целевите резултати често се променят в тон с правителствената политика. Много изследвания заключават, че въздействието на ВОПР върху резултатите е ограничено, а понякога може да е и негативно.

Представените данни от изследването показват, че въздействието на ВОПР често не е еднозначно: макар и да изглежда, че мотивира малка част от състава, болшинството не възприемат ВОПР като стимули. Докато “основната заплата” е важна, то допълнителните възнаграждения не се възприемат като сериозен стимул от служителите на неръководни позиции. Все още длъжността и перспективата за кариерно развитие се възприемат като най-въздействащи стимули сред държавните служители. Независимо колко качествен е проекта на ВОПР вероятността да мотивира голяма част от състава е много малка.

Въпреки това, интересът към схемите на ВОПР продължава да нараства през последните две десетилетия. Този парадокс е възможен, поради факта, че въпреки споменатите и явни недостатъци на ВОПР схемите, те продължават да се прилагат все по-широко в страните от ОИСР. Много малко са страните, които са оттеглили прилагането на ВОПР схемите /например Нова Зеландия/. Самият факт, обаче, че малко са тези, които са се отказали от ВОПР схемите не е гаранция за тяхната ефективност, защото възпиращи са разходите за това. Една от ключовите причини за широкото прилагане на ВОПР в системата на държавните служители е, че то улеснява други промени в организациите.

Изглежда, че в условията на правилната рамка за управление /правилната управленска рамка предполага основните принципи за добро управление, т.е. прозрачност в рамките на организацията, ясен механизъм за израстване/повишение и доверие във висшия ръководен екип/, процесите съпътстващи ВОПР правят тези промени възможни и позитивни. Когато се въвежда ВОПР, съществува възможност за по-големи управленски и организационни промени. Това включва ефективна оценка, процес за избор на цели, изясняване на задачите, придобиване на умения, подобряване на диалога ръководител-подчинен, повече работа в екип, по-голяма гъвкавост в работата. Въвеждането на ВОПР може да бъде катализира тези промени и, същевременно, да улесни предоговаряне на възнаграждението според усилията, като въведе нов вид култура на работното място. Тази динамика има положителен ефект върху работните резултати. Изглежда, че ВОПР допринася за по-добрите резултати не чрез финансовите стимули, които предлага, а чрез вторичните си ефекти, а именно - промените в организацията на работата и управлението, необходими за неговото прилагане.

Препоръки

Разработването на ВОПР представлява балансиране между различни варианти, които да отразяват културната среда на всяка организация/страна. Не съществува “най-добро решение”. При разработката на нови схеми, ръководителите трябва да съобразят, кое ще е приемливо за повечето служители в съответната организация. Ръководителите трябва сериозно да съобразят дали да не въведат ВОПР схеми за екипите/отделите, така че да не предизвикват сътресения, а да произведат по-добри резултати в сравнение със строго индивидуалните ВОПР. Балансът между ВОПР като резултат от работата на отделния служител или на екипа е ключов за разработването на схемите.

Атестационния процес е в ядрото на цялата система. Препоръчва се оценката на резултатите да се базира на поставените цели, а не на стандартните критерии за длъжността. Същевременно степенуването според постигнатите резултати не трябва да е много подробен и непроменлив. Поставените цели за индивидуална оценка трябва да служат като база за непрекъснат диалог между ръководителя и служителя през цялата година. В края на годината да бъде предоставена подробна информация за направената атестация. Прозрачността на целия процес е ключов фактор за успеха, който в крайна сметка разчита по-скоро на ефективно измерване на резултатите, отколкото на разпределението на възнагражденията.

Трябва да се очакват проблеми по прилагането. Това предполага координация с персонала и синдикатите по прилагането на ВОПР; подготовка на ръководния и непосредствен управленски персонал; ясна представа за необходимия бюджет и разходите свързани с ВОПР, както и за начини за неговото финансиране; за времето и усилията необходими за въвеждане и мониторинг на системата.

ВОПР е пряко свързано с делегирането на отговорности при управлението на човешки ресурси. Частичното делегиране на отговорности при управлението на ЧР и управлението на заплатите е решаващо за ефективното прилагане на ВОПР. Това е така, поради обвързаността на избраните на цели и ВОПР. Изглежда, че по-успешните схеми разчитат на тясната интеграция на тези две функции, което контрастира с по-традиционните модели, които по-скоро реализират ВОПР на базата на критерий за стандартни резултати. Ако, обаче, съответният мениджър притежава известна автономия да адаптира схемата към своите нужди, той по-лесно може да определи смислени индивидуалните цели на отделните служители, както и тези на организацията.

Необходимо е редовно да се правят оценки, а системите за ВОПР трябва да бъдат периодично преразглеждани.

Значението и ефектът от ВОПР върху мотивацията не трябва да бъдат надценявани. ВОПР има второстепенно значение като управленски инструмент за подобряване на мотивацията. Критерии като удовлетворение от работата, възможности за израстване/повишение или гъвкавост в организацията на работата се нареждат преди ВОПР, като средства за мотивация за персонала. Ето защо, данните насочват към необходимостта от широк подход за постигане на по-добро управление на резултатите вместо тясно прилагане на възнаграждението като мотивационен стимул.

ВОПР трябва да бъде прилагано в среда, за която са характерни работни взаимоотношения, базирани на доверие. В такава среда съществува баланс между формалните и неформалните процеси, с постоянен диалог, споделяне на информация, преговори, взаимно уважение и прозрачност. Предполага се, че ВОПР изисква зряла и стабилна професионална култура на държавните служителите, както и стабилна политическа обстановка.

ВОПР трябва да бъде използвано, преди всичко, като стимул и лост за въвеждането на по-широки управленски и организационни промени, а не просто като средство за мотивация на персонала. ВОПР трябва да бъде разглеждано изключително като управленски инструмент. И според това да се поставят целите пред ВОПР.

Повече информация, както и резюме на текста на няколко езика може да бъде намерена тук.