Макар концепцията за клъстерите да не е нова, тя остава предмет на дебат, националните програми основани на клъстерния модел продължават да са важни и да бъдат адаптирани във все по-разнообразни контексти. Целта на настоящия доклад не е да направи пореден преглед на теоретичния дебат според дефинициите, а по-скоро да изясни защо на практика съществува подновен интерес към клъстерните политики. Програмите използват един набор от дефиниции и подходи за типовете клъстери, но започват с общата презумпция за ползата от един конгломерат от фирми и за значението от свързването на хора, умения и знания на регионално ниво.
Съществуват някои фундаментални основания в подкрепа на клъстерите. Съществува неоспоримо количествено доказателство, че много отрасли остават относително концентрирани в конкретни райони и онези фирми и изследователски центрове, които се намират в близост, могат да работят по-добре от свои конкуренти, които се намират в не толкова благоприятна среда. Държавите се стремят да засилят или да повторят успешните фактори, които са стимулирали концентрацията на иновативни фирми, свързани с икономиката на знанието. Същевременно страните търсят инструменти, които са в подкрепа на заетостта и подпомагат преструктурирането и адаптацията към други сектори. При това клъстерите са удобен и прагматично организиращ принцип за съсредоточаване на ресурси и за изграждане на партньорства. Логична причина за подкрепата на клъстерите от страна на публичния сектор са по-малките разходи за координация и транзакции, необходими за да се съберат подходящите участници.
Въпреки това по принцип съществуват общи рискове при използването на клъстерен подход, както и по-специфични рискове, свързани с разработката на тези програми. Недостатъчната икономическа диверсификация, блокирането (в смисъл на обвързване с дългосрочни инвестиционни стратегии в подкрепа на конкретни сектори и невъзможност впоследствие за промяна на посоката) или предоверяването на ключови фирми, са сред опасностите, които крие клъстерният подход. Други проблеми касаят ефикасността на публичния сектор и способността му да идентифицира инструментите, чрез които фирмите могат да реагират на бързите промени на глобалните пазари и системите за производство.
Какво се опитват да постигнат програмите?
Националните и европейските програми в подкрепа на клъстерите и на регионалната специализация произлизат от три основни политики: регионална политика, политика в областта на науката и технологиите /НТ/ или индустриална/политика към предприятията. И трите политики са претърпели промени и са ориентирани извън вертикалния или секторния подход, към политики, които насърчават сътрудничеството, големия брой участници и подходи, по-скоро базирани на местоположението. Тези тенденции обясняват засиления политически интерес към програмите за развитие или към силната специализация в конкретен регион и развитието на клъстери, чиято крайна цел е подобряването на конкурентоспособността и на иновационния капацитет.
Клъстерните политики, свързани с регионалните политики, често се фокусират върху т.нар. изоставащи региони, които преминават през индустриално преустройство, или върху периферни географски региони. Освен това някои инициативи, произтичащи от други политики, се включват в регионално измерение като поставят акцент върху науката и технологиите, политиката към предприятията и важността на регионите (като концепциите за регионална иновационна система).
Някои от по-актуалните клъстерни/регионални специализирани програми следват научната и технологична политика. Те стимулират съвместна научно-изследователска дейностза постигане на растеж в най-обещаващите технологични сектори в регионите, където тези сектори са концентрирани. Макар на теория да са географски неутрални, на практика такива политики често се концентрират в конкретни географски райони, където са струпани ключови институции, изследователски организации и фирми.
Индустриалните политики и клъстерните програми се фокусират върху двигателитена растежа на национално и регионално ниво, или се съсредоточават върху нуждите на МСП. Клъстерният подход осигурява по-отворена, по-обхватна и потенциално по-недеформираща търговията рамка за усилията насочени към засилването на стратегически сектори, за разлика от предишни политики за подпомагане на големи, често държавни фирми. Програмите в подкрепа на МСП стартират още през 80-те години и се насочват към изграждането на критична експортна маса, достъп до информация и усвояването на технологии. Програмите, насочени към необлагодетелствани региони, също са тясно свързани с политиката към МСП.
Много национални програми в страните от ОИСР обхващат повече от един вид политика, пряко или косвено изразена. Забелязва се сериозна тенденция за включване на иновациите като конкретна цел при политики, различни от тези, пряко свързани с научно-изследователската политика.Доста програми включват и трите политики - регионална, научно-изследователска и индустриална/политика към предприятията – в някои случаи ангажиращи значителни ресурси и с голяма тежест в дневния ред на държавните политики. Ключов въпрос е дали една програма може да се справи с всички тези задачи. За определен период от време тези политики обикновено преминават от програми за МСП към такива, които подпомагат националната конкурентоспособност на клъстерите и все повече се съсредоточават върху технологията и иновациите.
Икономическото основание за намеса на правителството определя различните aлтернативи, свързани с целите на отделните програми. Тези цели могат да бъдат конкретни места (водещи региони, изостанали региони, разпределителни центрове), сектори (динамични, незащитени, стратегически, социално значими) или конкретни участници или групи участници (университети, МСП, мултинационални компании и т.н.). Могат да бъдат и комбинация от тези три целеви категории. Затова целите трябва да бъдат ясно идентифицирани, за да е сигурно, че наличните ресурси за съответната програма са адекватни и че целите са постижими. Съществуват определени компромиси, които трябва да бъдат направени при избора на различните цели.
Такъв избор не винаги е очевиден. Съсредоточаването на вниманието върху водещите региони, които са двигатели на национален растеж като ефикасно средство за стимулиране на националните икономики, е спорен избор. Все пак изостаналите региони намаляват възможността за социално сближаване и могат да се окажат пречка пред националния растеж. Подкрепата за динамичните сектори може да даде конкурентно предимство за влияние върху икономиката при важни технологични излишъци, докато се осъществява пренасочване на незащитените сектори към нови възможности, като същевременно се съхрани заетостта и се стимулира преструктурирането на икономиката в региона. Подобряването на възможностите за конкретни приоритетни сектори спомага за съсредоточаването на ресурси, но често включва и прогноза за развитието на нестабилните и бързо променящите се продуктови пазари. От друга страна, осигуряването на обща клъстерна програма за всички сектори или региони може да намали наличните ресурси и фокус.
Идентификацията на клъстерите може да бъде процес отгоре-надолу, отдолу-нагореили комбинация от двата. Държавите определят потенциалните получатели главно чрез два противоположни подхода: 1) статистически метод представляващ картографиране на бизнеса по региони; или 2) процес на самоизбиране, като например покана за участие в конкурс. Първият се използва, когато целта е подкрепа за двигателите на икономическото развитие на национално ниво. В някои случаи националните програми осигуряват само една обща рамка, като разчитат на отделните региони за определяне на целевите клъстери в рамките на техните юрисдикции.
Механизмите за подбор включват конкурсни и неконкурсни процедури. Конкурсният подбор има предимство при определяне на програмите с най-добър потенциал на въздействие според нивото на публичните инвестиции и изпраща сигнал към пазара чрез процеса на оценка на офертите. Другото предимство на този механизъм за подбор се състои в това, че групите, които се събират при процеса на кандидатстване, могат да изградят полезни връзки, дори ако не са избрани.
По време на подборната процедура отгоре-надолу съществува компромис на статистическите спрямо преговорните подходи. Политиците могат да използват статистическо изследване или други количествени мерки като строг критерий за подбор. Все пак, поради методологически и дефиниционни проблеми, окончателните резултати може да са спорни. Съществуват и по-гъвкави, безпристрастни преговорни подходи, които отчитат по-широк обсег от селекционни фактори, но такива процеси са подвластни и на политически влияния. Някои програми използват и хибриден подход.
По принцип средствата използвани в тези програми са три различни вида: 1) ангажиране на участниците; 2) колективни услуги; и 3) широкомащабна съвместна научно-изследователска и развойна дейност. От гледна точка на поканените участници, ключовите въпроси включват: ролята на посредниците, нивото и вида на желаното взаимодействие, наличието на една формална клъстерна инициатива и пространствените съображения на клъстера. За програмите, които отдават особено значение на колективните услуги (напр. съвети на бизнеса, развитие на умения или съвместен маркетинг) водещо съображение е как да се насочат към определени услуги по начин, който не подменя частните услуги. Накрая, общитепроекти за научно-изследователска и развойна дейност чрез клъстерните програми обикновено включват повече от една изследователска институция или университет в сътрудничество с няколко фирми и често прибягват до външни финансиращи източници и програми.
По принцип финансиращите модели на тези програми могат да бъдат категоризирани в три основни групи. Първата категория инструменти за ангажиране на участници обикновено изразходва под 100 000 евро годишно за всеки клъстер, за период до или по-кратък от три години. Втората категория включва програми, които наблягат на качеството на услугите и подкрепят съвместни проекти, включително „малки” научно-изследователски проектиот 100 000 до около 1 млн. евро на клъстер годишно, за период от няколко години. Третата категория са “фундаменталните” научно-изследователски проекти, които изразходват над 1 млн. евро на клъстер годишно, за период до десет години. Като цяло става ясно, че размерът на финансирането при болшинството от тези програми е относително скромен, въпреки че може да бъде използван и за привличане на допълнителни финансиращи източници.
И структурата на управление и пространственият характер на предимствата от клъстерите играят роля в развитието и прилагането на политики стимулиращи регионалната специализация и клъстерите. Съществуват икономически основания в своя подкрепа на тези програми, на всички нива на управление (местно, регионално, национално и в някои случаи - наднационално). Основанията се базират на различни перспективи за стойността на клъстерите, например като база за политиката на ЕС за конкурентоспособност или програма за националния растеж на макрониво в сравнение с едно местно средище на заетост за регионите.
При неясно очертани отличителни белези на целите, особено откакто иновацията е основна цел за различни политики, координацията на централно ниво става все по-важна. Стратегиите за координация на централно ниво включват междуведомствени или междуминистерски комисии, които концептуализират, разработват или дори изпълняват съвместно програмите. Всеобщите национални планове, в които са включени тези програми, също служат за координиране на усилията на централно ниво, както и на различни групи, като стимулират публично-частния диалог, като например съветите по конкурентоспособност.
Ясното разграничаване на ролите на национално и регионално ниво при тези политики зависи от институционалните рамки. Разгледаните програми са в основата на разнообразие от управленски рамки, които варират от федерална структура с много силно ниво на управление под националното, до унитарни държави с регионални, децентрализирани или централизирани форми. Унитарните държави могат просто да развият програмата на национално ниво. Федералните държави и някои унитарни държави разчитат на финансови стимули, които да ангажират по-автономните им поднационални нива на управление. Стратегиите за разработване на съгласувана политика между различните нива на управление при клъстерните политики включват няколко общи подхода към вертикалните връзки на управление.
Kaкво сме научили?
Едно от основните предизвикателства за оценка на наученото за клъстерната политика е, че липсват ясни инструменти, с които да измерим доколко е успешна една политика или програма. Не съществуват оценки за всички програми, въпреки че някои използват определен вид оценки или мониторингови компоненти на действащи решения за финансиране. Възможните методи за оценка се отнасят до: 1) работата на клъстера или клъстерната инициатива; и 2) оценки на влиянието при определена намеса в политиките. И двата метода притежават силни аналитични рамки. Въпреки тези предизвикателства изследването на политиката макар и не чрез формално оценяване, осигурява много полезна информация за разработването на програми и за клъстерните процеси. Има и много поуки касаещи разработването на програми, което трябва да се основава на добрите практиките сред страните от ОИСР, което да увеличи вероятността програмата за успешно постигане на крайната цел.
Първата част от представените поуки касае степента, в която тези програми са уместни, реалистични и достатъчно гъвкави за да постигнат целите си. Първо, нужно е да има наложителна причина, поради която една клъстерна политика, за разлика от друг вид политика, отворена за всички фирми, е най-уместна за постигане на желаните цели. Често поставените от тези клъстерни програми цели са твърде широки и неясни, целящи най-общо увеличаване на конкурентоспособността или иновационния капацитет. Тази липса на яснота от своя страна усложнява определянето на точните цели и установяването на нива на финансиране и продължителност на програмата, адекватни за постигане на тези цели. Като се има предвид, че тези клъстери могат да се намират на различни етапи от жизнения си цикъл, в различни по вид региони или сектори, по-вероятно е програмите да имат успех, ако съществува едно определено ниво на гъвкавост.
Втората част от поуките се отнася до съгласуваната политикав рамките на всяко едно и между отделните нива на управление. Тъй като тези политики произтичат от поне три отделни политики, оказва се, че дори за политиците е важно да имат ясна представа за това, какви други политики съществуват и как те могат да работят заедно или взаимно допълващо се. Като се има предвид значението на клъстерите за икономическото здраве на конкретен регион, както и значението им за националните цели за конкурентоспособност, политиките се развиват на различни нива на управление. Интересите на всяко отделно ниво, както и съответните ресурси и капацитет са важни съображения при ясното очертаване на програмите на национално и на регионално ниво.
Третата част от поуките се отнася до рисковете свързани с тези политики, които често касаят недостатъчната ангажираност на частния сектор. Дългосрочният резултат от тези политики зависи от продължаване на работата на частния сектор и след приключване на програмата. Дори и по време на изпълнение на програмата, частният сектор е най-способен на своевременна реакция при промени на пазара. Оценките за отделните програми очертават прекалено голяма роля на публичния сектор и неуспешната му стратегия при приключване на програмите. Съществуват и основни рискове за поддържащите клъстери. Всеобщият проблем се отнася до способността на публичния сектор да „избере победителите” (изгодните клъстери).Други рискове са свързани с ограничаване в съществуващите клъстери и технологии, което пък от своя страна води до все по-трудно развитие на други клъстери и технологии. Внимателното разработване на политики може да намали подобни рискове, в случай че те са ясно формулирани.
