ЕНЕРГЕТИКА И КОМУНАЛНИ УСЛУГИ

Въведение

Секторите в българската икономика, които предизвикват изключително голям интерес сред чуждестранните и местните инвеститори са българската енергетика и комунални услуги (т.н. ютилитис). Тези сектори предполагат привличането на много сериозни по размер, хоризонти и структура инвестиционен ресурс и ноу-хау, инженеринг и мениджмънт. Техен основен приносител е частния сектор – предимно международните компании с натрупан значителен опит в различни части на света, с различни традиции в предоставянето и управлението на публичните услуги и с различни по характер роли към ютилити и мултиютилити бизнеса.

През изминалата 2002 година БИБА направи свой собствен анализ на състоянието, на стратегиите и потенциала за развитие на тези сектори в България. Резултатите показаха, че практически всички основни заинтересовани страни в секторите на енергетиката и на комуналните услуги са представени в нашата бизнес асоциация – стратегическите инвеститори, които вече развиват свои бизнес проекти в страната, финансовите институции и застрахователните компании, инвестиционните банки и фондове, консултантските компании, доставчиците на оборудване и услуги. Други компании, които имат намерение да се появят и да присъстват на българските пазари на енергийни ресурси и ютилити услуги се обръщат към БИБА за нейна оценка на инвестиционния климат и рискове в тези сектори. Това доведе до провеждането на специална кръгла маса и последвалото я създаване на Комитет по енергетика и ютилитис към БИБА през есента на тази година.

В отделните раздели по-долу са разгледани проблемите и предложенията за подобряване на бизнес климата в енергийния сектор чрез анализ на националната енергийна стратегия, на електрическият и газов сектори, както законовата и нормативна уредба за задължителните запаси на нефт и нефтопродукти. В края на тази глава се отправят предложения към българското правителство за подобряване на инвестиционния и бизнес климат във водния сектор.

ЕНЕРГИЙНАТА СТРАТЕГИЯ НА БЪЛГАРИЯ

1. Подход

Ръководството на Министерство на енергетиката и енергийните ресурси заслужава комплименти за възприетият стил и начин на работа в подготовката на нова енергийна стратегия на България. Не могат да не бъдат отбелязани много ясно формилираните в Управленската програма на Българското правителство проблеми и переспективи пред енергийния сектор, защитени по-късно в правителствената позиция по преговорите за пресъединяване на България към Европейския съюз, глава "Енергетика", както и чрез промените и допълненията към действащия Закон за енергетиката и енергийната ефективност и подготвяния изцяло нов Закон за енергетиката и възобновляемите енергийни източници.

В нелеките публични дебати по такива ключови проблеми на българската енергетика, каквито са съдбата на АЕЦ Козлодуй, либерализацията на газовия и електрически пазари и социалната цена на енергийната реформа, Министерството намира верния тон и подход за разясняване и отстояване на правителствената позиция. На бизнес средите прави впечатление доброто партниране между Министерството и регулаторния орган – Държавна комисия за енергийно регулиране. Всичко това говори както за наличие на ясна визия и желание за развитието на енергийния сектор, така и за умело владеене на политическата технология и за натрупан добър институционален опит. Проведената пак по инициатива на самото Министерство широка обществена дискусия върху концепцията за енергийна стратегия на страната, впоследствие и на самата стратегия както и протичащия сега диалог върху концепцията и обхвата на новия енергиен закон дават надежди, че като се отчитат стратегическите цели на правителството ще се преследва постигането на дългосрочен баланс на интересите на всички заинтересовани страни.

2. Формат

Енергийната стратегия на страната е разработена в добро съответствие с основните принципи и документи на енергийната политика на Европейския съюз. Тя следва един широко възприет и ясен формат във формулиране на общата и секторна политика. В нея са представени основните характеристики за състоянието на сектора и е направен анализ на силните и слабите страни на енергийната стратегия от 1999 година. Ясно са посочени новите предизвикателства пред страната и пред сектора, които са мотивирали българското правителство за разработване и приемане на принципно нова енергийна стратегия. Рамката на общата енергийна политика представлява последователност от цели (конкурентноспособност), средства (реформи, инвестиции и приватизация) и резултати (сигурност на енергийните доставки, намаляване на енергонаситеността, социална защита и гаранции, подобрена околна среда). Формилират се принципите на общата енергийна политика, които са заложени в основата на новата стратегия. Секторната политика формулира проблеми, цели и приоритети за развитието на електроенергетиката, газоснабдяване и топлоснабдяване, въгледобив. Като основен се налага изводът, че енергийната стратегия предлага логически ясна визия и концептуално съвременна мисия за развитие на българската енергетика.

3. Обхват

Възприетият европейски формат на енергийната стратегия на България предполага същевременно да бъдат отчетени някои специфичните особености на страната. Някои от тях – като ключовото географско положение, високата енергонаситеност и социалната цена на прехода са намерили своето място в стратегията. Други аспекти са останали извън нея. Такива са например, важни въпроси като подготовката и повишаването квалификацията на кадрите в сектора, изследване и развитие – иновации в енергетиката и енергийните ресурси, планираната финансова и данъчна политика към сектора, инженеринга и услугите, партнирането на публичния и частен сектори, ролята и мястото на Интернет. В раздела за секторната политика стратегията не разглежда въпроси, свързани с нефта и нефтопродуктите, състоянието и развитието на транспортната енергетика, взаимоотношенията на енергетиката със ‘съседните’ комунални услуги (водоснабдяване и пречистване, и т.н.), т.е. т.н. мултиютилити услуги.

4. Предложения

От физически към знанийни активи

Световните тенденции в развитието на енергетиката и енергийните ресурси сочат все по-голяма роля и тежест на знанията по сравнение с чисто физическите енергийни активи. Това е свързано както с навлизането на все по-сложни технологии в сектора, така и с процесите на приватизация, либерализация и глобализация на енергийните активи, пазари и бизнес. Не на последно място – много важна роля в развитието на световната енергетика играе и новата икономика. Следователно, българското правителство и Министерството на енергетиката и енергийните ресурси следва да имат своята визия и водеща, дори изпреварваща роля в одит, анализ и планиране, в подготовката и повишаването квалификацията на кадрите за сектора. Енергийната стратегия на страната трябва да подчертава дългосрочната роля на държавата в подготовката на инжененери и юристи, икономисти и финансисти за нуждите на българската енергетика.

Изследване и развитие

Стратегията би трябвало ясно да посочи дали България ще бъде само нетен вносител на технологии, оборудване, ноу-хау и мениджмънт в енергийния сектор или тя има амбиции и планове за поддържане и развитие на изследвания и иновации в този важен отрасъл. Стратегията и страната определено ще спечелят от очертаване на една такава переспектива. Редица европейски програми и фондове, както и офсетовите програми и ресурси на частния сектор ще подкрепят такива намерения на българското правителство.

Финансова и данъчна политика

Започващите мащабни реформи в българската енергетика, свързани с приватизацията на енергийни активи и либерализация на енергийни пазари, както и самата специфика на сектора предполагат съществено влияние на финансовите потоци, дисциплина и обслужване върху успеха на реформата. Тези важни въпроси, както и виждането на правителството за гъвкавостта на данъчната си политика по отношение привличането на нови инвестиции в сектора следва да бъдат засилени в стратегията. Например, принципът за ограничаване на достъпа до отверения пазар на електричество и газ на нередовните платци и длъжниците на държавния трезор и социалното осигуряване. От друга страна, важно място в привличането на финансов ресурс към сектора играят т.н. ‘дълги пари’. Стратегията за развитие на българската енергетика трябва да успее да привлече съществена част от активите на опериращите в страната пенсионни фондове и животозастрахователни компании. Тя трябва да насърчи създаването на условия за навлизане в сектора на редица нискорискови финансови инструменти (корпоративни облигации и финансов лизинг, предплащане и други).

Инженеринг и услуги

Макар и практически приватизиран, инженерингът, както и услугите в енергийният сектор следва да бъдат елементи на националната енергийна стратегия. Успехът на мащабните инвестиционни проекти, както и режимът на нормална експлоатация и обслужване на енергийните активи и пазари предполагат ясно формулирана правителствена политика по отношение качеството на услугите, регламент на обществените поръчки и бизнес етика. Не на последно място, енергийният инженеринг и услуги имат потенциал за свое място в експортния портфейл на българската икономика. Последното изисква ясна стратегия и държавна подкрепа.

Партньорство на публичния и частен сектори

Партньорството на публичния и частния сектори е един относително нов приоритет в политиката на Европейския съюз. От успеха на това партньорство зависи до голяма степен успеха на реформата в българската енергетика. Частният сектор е носител на инициатива и финансов ресурс, модерни технологии и ноу-хау, съвременен мениджмънт и разбира се – международно влияние. От това как публичният сектор ще съумее да привлече интереса и да използва ресурсите на частния капитал зависи както баланса на интереси, разходи и ползи, така и дългосрочният ефект върху националната икономика. Енергийната стратегия трябва да подчертава един такъв дългосрочен ангажимент на правителството.

Нефт и нефтопродукти

Действащият Закон за енергетика и енергийни ресурси, Устройственият правилник на Министерството на енергетиката и енергийните ресурси, енергийната стратегия и концепцията за нов енергиен закон визират разработването и администрирането на националните енергийни баланси. В стратегията – частта секторна политика, а и в приложения списък с документи, чието разработване предстои, не са посочени цели, приоритети и задачи, нито подготвяни материали, свързани с частта от енергийния баланс, осигурявана чрез нефта и нефтопродуктите. Единственият ясен ангажимент на МЕЕР и на стратегията касае развитието на нови инвестиционни проекти, свързани с нефтопроводи. Без тук да се коментира мотивите и традициите на отсъствие на нефта и нефтопродуктите от институционалния обхват на Министерството на енергетиката и енергийните ресурси, националната енергийна стратегия е приета от цялото българско правителство и е одобрена от Парламента, т.е. тя е национална, а не ресорна. Сега в стратегията липсва такъв раздел и трябва да е ясно къде дългосрочната политика на българското правителство по отношение на нефта и нефтопродуктите е намерила място и как тези две отделни стратегии си съответстват и се допълват. Българското правителство и Парламент следва да направят анализ и оценят ползите и разходите за сектора и икономиката като цяло от преминаването на административния капацитет по обслужване на нефта и нефтопродуктите от Министерството на икономиката към Министерството на енергетиката и енергийните ресурси.

Транспортна енергетика

Енергийните аспекти на транспорта следва да бъдат съставна част или поне ясно посочен съседен документ на националната енергийна стратегия. Още повече и поради переспективата ‘енергия–околна среда’, която националната енергийна стратегия убедително налага. Новият енергиен закон следва добре да подчертае ефекта за българската икономика от развитието на нови технологии и проекти в областта на биогоривата.

Цената на риска

Застъпената в Стратегията теза за цялостно прехвърляне на риска в развитието на енергийната инфраструктура и пазари върху частната инициатива има своите опоненти. Проектното финансиране в енергетиката, дори при модел на единствен купувач предполага разпределяне на риска между всички заинтересованите страни. Това правило натежава още повече при един либерализиран пазар. Ако се добавят регионалния и политически риск, нестабилната правна и регулативна рамка, младонагънатия данъчен релеф, факторът корупция, то без съучастие на държавата може да се окаже, че България не предлага на инвестиционния пазар атрактивни и конкурентни проекти в енергетиката. Както и обратно, себестойността на енергията от инвеститори, поели целия риск ще съдържа в себе си и неговата цена. Тогава рискът и цената на пропуснатите ползи за българската енергетика може да се окажат много високи. Този модел вече даде печални резултати с редица български традиционни пазари и компании, оставени да оцеляват в пазарната стихия и в конкуренция със страни и компании, при които освен всичко друго, държавната подкрепа играе много важна дългосрочна роля.

Конкурентноспособност и кластери

Стратегията много добре дефинира основната мисия на българската енергетика – чрез конкурентноспособна енергетика към конкурентноспособна икономика. В страната вече има няколко ясно оформени вертикални, регионални и смесени индустриални кластери. Редица от тях съдържат в ядрото си и големи потребители на природен газ и електрическа енергия. Тези кластери формират немалка част от експортният портфейл и потенциал на българската икономика, генерират около себе си малък и среден бизнес. Националната енергийна стратегия трябва да проектира в себе си кластерният подход за развитие на конкурентноспособна икономика в България. Една от възможностите за това предлага предстоящата частична либерализация на пазарите на електрическа енергия и природен газ.

Мултиютилити услуги

Световните тенденции за обединяване на комуналните услуги (вода, електричество, газ, кабел и други) в населените места ще намери своето отражение и в България още в началния етап на хоризонта на планиране, залегнал в Стратегията. От друга страна, това са и секторите в България с най-голям размер на очакваните частни инвестиции. Тези тенденции трябва да намерят своето място в енергийната стратегия където да се подчертае необходимостта от предварителна подготовка на държавната, местна и регулаторна администрации, неправителствения сектор и групите потребители по този въпрос.

Сравнително оценяване (Benchmarking)

Националната енергийна стратегия трябва да предлага инструменти и мерки за развитие на сравнителните анализи на ефективността между отделните еднотипни участници в сектора (ТЕЦ, топлоцентрали, електроразпределителни дружества, газоразпределителни дружества и т.н.). Това съществено ще подпомогне стремежа към трайно повишаване качеството на предлаганите от тези компании услуги. Този аспект е важен предвид регионализацията на електрическия и газов пазари на Балканите в средносрочна переспектива.

Роля и място на Интернет

Интернет вече успя да си извоюва място в глобалния енергиен бизнес. Независимо от трусове и успехи, неговата роля ще расте заедно с процесите на либерализация и интеграция на капиталовите и енергийни пазари и глобализация на икономиката. Една дългосрочна переспектива на българската енергетика следва да обозначи този потенциал на проникване на новата икономика в сектора.

ЕЛЕКТРОЕНЕРГИЕН СЕКТОР

1. Съществени реформи

През изминалата 2002 година българската електроенергетика направи редица съществени стъпки в посока на своето преструктуриране, раздържавяване, и освобождаване на пазара на електрическа енергия. Бяха приети редица важни наредби, регулиращи този сектор, в т.ч. в частта ценообразуване. Чрез провеждане на търгове успешно продължи приватизацията на малките водно-електрически централи. Беше избран консултант за приватизация на електроразпределителните дружества. Продължи диалога за развитие на инвестиционните проекти в комплекса Марица Изток. Държавната комисия за енергийно регулиране /ДКЕР/ създаде постоянна работна група за либерализация на електрическия пазар. Подготвиха се системните и търговските правила за отваряне на електрическия пазар. Предприеха се сериозни стъпки по разнообразяване на финансовите инструменти, прилагани в сектора. Успешно се въведе т.н. "уикенд" тарифа за индустриалните потребители с над 50 гВтч годишно потребление. Подписаха се някои споразумения със страните в региона, които касаят двустранни и регионални отношения. Всичко това се оценява от бизнеса като един успешен ход на реформата в сектора на българската електроенергетика.

2. Проблеми

Обществените поръчки в сектора

Дружествата в сектора организират своите покупки на материали съобразно изискванията на Закона за Обществените поръчки (ЗОП). В този сектор изборът на доставчик по критерий най-ниска цена не винаги е избор на качествен продукт, което води до рискове по отношение на надеждност, сигурност и качество.

Предложение

На основата на международния опит на компаниите, членове на БИБА, подкрепен от мнението на техническите експерти в българските енергийни дружества се предлага ЗОП да се актуализира, като се добавят критерии върху изискванията за качество, гарантиращи надеждност, безопасност и по-дълъг живот на доставяния продукт, което е особено важно за обекти като АЕЦ Козлодуй, например.

Подстанции и собственост

Редица индустриални предприятия имат проблеми с неясната и неуредена все още собственост върху електрическите подстанции. Този проблем рефлектира и върху качеството на обслужване на групи предприятия, които са се появили вследствие на приватизация на обособени активи от стари държавни промишлени комплекси.

Предложение

Министерство на енергетиката и енергийните ресурси да повиши приоритета в решаването на този проблем. Необходимо е също така МЕЕР да упражни контрол на процесите по разграничаване на собствеността между НЕК и подготвяните за приватизация електроразпределителни дружества, особено по отношение на подстанциите.

Качеството на електрическата енергия

В електроенергия сектор практически отсъства ясна концепция за контрола и повишаване на качеството на електрическата енергия. В редица индустриално напреднали страни качеството на електрическата енергия е аргумент за привличане на инвестиции в определени сектори – металургия, машиностроене, асемблиране, текстил и други. От друга страна, този показател става изключително важен при либерализиране на електрическия пазар – като правен актив/пасив при искове и съдебни спорове между страните.

Предложение

МЕЕР и ДКЕР да предприемат мерки за хармонизиране на българските стандарти за качество на електрическата енергия с тези на страните от Европейския съюз. Да се разработи и въведе съвременна нормативна уредба по този въпрос като се отчитат реалностите и переспективите за развитие пред българската индустрия и електроенергетика в регионален аспект.

Либерализиране на електрическия пазар

Либерализацията на пазара на електрическа енергия вече два пъти се отлага поради отсъствие на институционална и правно-нормативна готовност за нейното осъществяване. На това забавяне оказват влияние и както слабата готовност на потенциалните корпоративни участници, така и доминирането на определени асиметрични корпоративни интереси, свързани преди всичко с ниския обменен курс на американския долар и ефекта от това върху цената на електрическата енергия на вътрешния пазар.

Предложение

Необходимо е българското правителство в лицето на МЕЕР и на регулаторния орган – ДКЕР да направят необходимото за по-скорошно отваряне на този пазар. ДКЕР трябва да повиши своята институционална и "колегиална" независимост по този въпрос и да заеме своето авторитетно място на арбитър на интересите на всички заинтересовани страни в енергийния (в частност – електрически) пазар. Развитието на ДКЕР и на неговата водеща роля на пазарен регулатор, особено в средносрочен регионален контекст, изискват българското правителство да осигури необходимите средства за подпомагане институционалното и кадрово развитие на тази изключително важна за българската икономика и енергетика администрация.

СЕКТОРЪТ ПРИРОДЕН ГАЗ

1.      Обща информация

1.1.  Пренос на природен газ

През периода на централизираната икономика функционираща в България, развитието на газовата индустрия беше подчинено на целите на промишлеността, а не толкова на нуждите на останалите потребители. Беше изградена национална мрежа за пренос на природен газ, състояща се предимно от тръбопроводи с високо налягане. Мрежата е във формата на пръстен с радиални отклонения. Повечето потребители на газ са свързани директно към мрежата за пренос чрез свои собствени газопроводни отклонения.

Държавата запазва почти пълен контрол върху газовия сектор чрез притежаваната от Правителството фирма "Булгаргаз", която разполага с монопол при внасянето и подаването на природен газ. Тъй като мрежата за подаване с ниско налягане не е достатъчно развита, големите промишлени потребители доминират търсенето. Вътрешното потребление на природен газ значително намаля през последните няколко години, спадайки до 3.1 млрд км м. през 2001 година.. Основни потребители на газ са фирмите, произвеждащи изкуствени торове, регионалните топлофикационни дружества, както и някои металургични компании и нефтени рафинерии.

1.2.  Разпределение на природен газ

Регионална газификация с ниско налягане съществува само в няколко български градове, поради което експлоатацията на лицензите за газоразпределение ще изисква значителни инвестиции. Регионалната мрежа за газоразпределение достига до едва 30 града в България и се състои от тръбопроводи с обща дължина над 500 км. До момента Държавната комисия за енергийно регулиране (ДКЕР) е взела решение да издаде 34 лиценза за газоразпределение, 25 от които вече са издадени. Някои от местните лицензирани компании за газоразпределение (ГРК) са получили концесии според предишния нормативен режим. ГРК са задължени да купуват газ единствено от Булгаргаз. Същевременно не са издадени лицензи за някои от по-големите градове като София, Русе, Варна и Пловдив. Българското правителство е разделило територията на страната на 8 района за газоразпределение, което предвижда изграждането на нови регионални мрежи за газоразпределение. За разлика от повечето европейски държави, потреблението на природен газ от домакинствата в България е незначително.

Понастоящем електричеството и регионалното отопление са основните топлинни източници в градските райони на България, а в селските такива са дървата и въглищата. Преценявайки дали да се инвестира в газифицирането на домакинствата трябва да се сравнят месечните сметки за газ със съответните алтернативи. В момента сравнението е доста сложно поради продължаващия политизиран процес за елиминиране на субсидиите за електричеството за домакинствата. Инвеститорите имат сериозни притеснения относно перспективите за достъпността до природния газ на един масов пазар.

2.      Препоръки

2.1.  Преструктуриране на Булгаргаз

Проблем

Не са определени точни срокове за преструктурирането на компанията, т.е., отделянето на дейностите по пренос и разпределение. Също така, не е взето решение относно това дали отклоненията с високо налягане ще бъдат приватизирани или ще останат в рамките на Булгаргаз.

Препоръка

Нови инвеститори или притежаващите лицензии компании би трябвало да имат възможност да избират или да придобият или да наемат клонове от Булгаргаз в зависимост от стойността на тръбите, целесъобразността и обема на доставка.

Проблем

Важен въпрос за чуждите инвеститори на пазара на газоразпределението е дали Булгаргаз ще задържи големите потребители на газ, които са свързани директно с мрежата за подаване и представляват 95% от общото вътрешно потребление.

Препоръка

Препоръчваме всички големи потребители на Булгаргаз да бъдат разпределени към фирмите за разпределение на газ. Чрез придобиването на големи клиенти, за инвеститорите ще намалее опасността от рисковани инвестиции чрез генерирането на паричен поток от самото начало. Много големите клиенти могат да бъдат рискови, тъй като са избираеми. Същевременно е важно да има няколко ключови клиенти за да се развие системата.

Проблем

Някои големи потребители на газ са свързани директно със системата за подаване на Булгаргаз и притежават тръби с ниско налягане. Ако Булгаргаз съсредоточи своята дейност върху подаването и преноса на газ по пръстена, а компаниите за газоразпределение започнат да доставят за всички крайни потребители газ, собствеността върху тръбопроводите на потребителите ще се превърне в проблем.

Препоръка

Новият енергиен закон трябва да предостави на компаниите за газоразпределение възможността да придобиват тръбопроводите с ниско налягане от крайните потребители на газ.

Проблем

Друг проблем е че сегашното енергийно законодателство не пояснява чия отговорност е изграждането на нови отклонения с високо налягане.

Препоръка

Новият закон трябва ясно да дефинира отговорността за построяването на нови разклонения с високо налягане. В случай, че Булгаргаз оперира само с мрежата за пренос, компаниите за газорапределение би трябвало да имат възможността да изграждат разклонения с високо налягане.

2.2.  Забавени реформи

Проблем

На български пазар за газоразпределение има само няколко играчи. Компанията, която е най-силно ангажирана с разпределението на газ е Овергаз. Другите две фирми действащи в България са Черноморска Технологична Компания (наскоро закупена от Амга, Италия), и Прима Газ, (закупена от Атлас Ютилитис, Италия). Основните европейски газови компании обаче, отсъстват от България.

Препоръка

За да се увеличи чуждестранната ангажираност с инвестиции и ноу-хау в българския газов сектор правителството трябва да развие стабилна нормативна рамка, осигуряваща прозрачни условия за действие в България и равнопоставена бизнес среда за съществуващите и новите компании.. След приемането на новия закон за енергетиката ДКЕР не трябва повече да отлага регионалното лицензиране и да обяви лицензионни търгове.

2.3.  Либерализация

Проблем

Настоящото енергийно законодателство дефинира само клиентите, които са привилегировани и имат право да преговарят за доставка на газ от производители на природен газ единствено в България. Действащият енергиен закон обаче, не определя срокове за отварянето на газовия пазар и по този начин създава непредсказуема среда за действие.

Препоръка

Очакваното приемане на България в ЕС изисква българското енергийно законодателство да бъде съобразено с Директивата на ЕС-98/30/EC. Новият енергиен закон трябва ясно да дефинира стъпките и датите за либерализация на българския газов пазар. Министерството на енергетиката и енергийните ресурси също трябва да работи върху подобряване на сегашната си политика в този сектор.

2.4.  Търгове за регионално лицензиране

Проблем

Чуждите инвеститори да основат регионална компания. Изискването за да се регистрира местен филиал за да се наддава за лиценз е пречка за чуждите компании желаещи да навлязат на българския пазар за разпределение на природен газ и съществено притеснение поради административното бреме и разходи.

Препоръка

Новият енергиен закон трябва да позволява на чуждите компании да наддават за получаване на лицензи за газорапределение. В случай, че чужда компания спечели търг за разпределение на газ, тя може д а бъде задължена да регистрира свой клон в България, на когото да бъде издаден лиценза.

Проблем

Прозрачност на търговете. Чуждите инвеститори продължават да смятат България за рискова за инвестиране страна. България няма безупречна репутация за прозрачност и справедливост поради известен брой инциденти на високо ниво с чуждо участие, особено засягащи инфраструктурни проекти в София.

Препоръка

За да се осигури чуждо участие на българския пазар за разпределение на природен газ, е съществено важно ДКЕР да вземе специални мерки относно структурирането на тръжните процедури. Всички инвеститори трябва да приемат тръжната процедура като справедлива и прозрачна, но особено чуждите инвеститори трябва да се чувстват добре приети. Прекалено често в България стандартните процедури се явяват изключително бюрократични, субективни и пристрастни към местните играчи. Такива процедури обезкуражават чуждестранното участие.

Проблем

Отношенията между съществуващите и новите компании за разпределение на природен газ. Два ключови проблема засягащи отношенията между тях остават неясни: (1) Трябва ли съществуващите лицензирани фирми да имат директен достъп до разпределителната мрежа, или трябва ли да закупуват газ от новите регионални лицензирани фирми? и (2) Какво ще стане след изтичане срока на дадения лиценз?

Препоръка

Целта на регионалното лицензиране за газоразпределение е да насърчи нови инвестиции като покаже сигурността на съществуващите инвестиции, като осигури някои стимули за рационализирането на сектора в посока консолидиране в рамките на 8 регионални компании, било чрез сливане на предприятия или чрез договори за съвместна дейност. За да се засили интереса на инвеститорите към българския газов сектор, Министерството на енергетиката и енергийните ресурси трябва да разреши гореизложените проблеми чрез новия енергиен закон.

Проблем

Собствеността върху земята. Друг проблем който е сериозна грижа за потенциални инвеститори е статута за правото на собственост върху мрежата за разпределение. Инвеститорът може да притежава земята където е изградена мрежата или да притежава правото на собственост върху изградените върху тази земя съоръжения. И в двата случая инвеститорът става собственик на изградената мрежа с определени права върху земята и достъпа. Сегашният енергиен закон обаче не регулира отношенията между лицензираните фирми за газоразпределение и собствениците на земята, когато последните откажат да я продадат или да продадат правото за строеж върху нея.

Препоръка

Новият енергиен закон трябва да включва разпоредби описващи процедурата по предоставяне на право за строеж на газоразпределителна мрежа, дори и в случай, че собственикът на земята не предостави такива права.

Задължителни запаси от нефт и нефтопродукти

1.      Проектозакона – проблеми и предложения

Подготвеният от Министерство на икономиката и представен в Министерски съвет проект на Закон за Задължителните запаси от нефт и нефтопродукти (ЗЗЗННП) предизвика голям интерес и широко обсъждане сред заинтересованите бизнес среди. За съжаление приемането на този проект в сегашния му вид бе прибързано и стана факт въпреки желанието на основните фирми-инвеститори в петролния бранш в страната за продължаване на неговото обсъждане и осигуряване на бизнес подкрепа.

Възприетият на този етап от Министерски съвет проект е незадоволотелен по същество и е много остарял по философията си. Той не отразява най-новите тенденции в европейското законодателство, нито препоръките на еврокомисаря за "най-добри практики" и за хармонизация на националните законодателства в тази област.

Проектът в сегашния му вид създава възможности за злоупотреби с монополно и/или с доминантно положение на пазара, не дава гаранции за равнопоставеност на пазарните субекти по отношение на еднаквото му прилагане и на контрола на неговото изпълнение. Така се създават предпоставки за значително оскъпяване на системата за създаване и поддържане на задължителните запаси. Като следствие на всичко това се влошава инвестиционният и бизнес климат в страната, натоварват се потребителите и обществото с излишни и неконтролируеми разходи и се създава сериозен риск от международни съдебни спорове, които не биха били в интерес на страната и на напредъка й за присъединяване към Европейския съюз.

Като отрицателен пример в това отношение би трябвало да се има предвид печалния опит на съседна Гърция, която имаше много сходен на възприетия сега от българското правителство Закон за ЗЗННП и която наскоро загуби съдебен спор по него в Европейския съд. В следствие на това Гърция е призована от Европейския съюз да приведе местното си законодателство в съответствие с европейското в тази област.

Посочените от БИБА тук проблеми целят не търсенето на баланс на компромиси между заинтересовани страни, а българската икономика още от самото начало да получи един модерен, работещ и справедлив закон. По тази причина по-долу БИБА предлага на вниманието на Правителството най-сериозните проблеми, които проектът на Закон за ЗЗННП генерира и най-добрите възможни решения за тяхното преодоляване.

1а. Проектозакона

Проектът на закон предвижда задълженията да се изпълняват чрез договори за заем, което прави задължението чисто финансово.

1б. Проблем

Това предложение на Правителството в проекта на Закон ще доведе до значително увеличение на ангажирания капитал на фирмите.

1в. Предложение

Този подход е неточен. Чисто финансово е задължението, формирано по начина, по който се формира то в Германия по системата на EBV, където задълженията на петролните фирми се изчерпват със събирането и внасянето в EBV на парични вноски във връзка с количествата петролни продукти, продадени от тях на вътрешния пазар. Точно обратното, складовите записи и договорите за заем, така както са предвидени в правителствения проект, са само начин за изпълнение на общото задължение и за осигуряване на определено ниво от наличности. Разликата тук е, че при складовите записи и договорите за заем, задължението на петролните фирми носи рисковете на ценовите колебания, на отклоненията в качеството и в количеството на съхраняваните продукти, докато чисто финансовото задължение не носи такива рискове.

2а. Проектозакона

Броят на задължените по закона лица е ограничен до производители и вносители, което прави по-лесно идентифицирането им и гарантира процеса на създаване на задължителните запаси и равнопоставеността на задължените лица.

2б. Проблем

Така ще се засили неравнопоставеността на отделните участниците на пазара и ще се увеличат възможностите за злоупотреби, нелоялна конкуренция и заобикаляне на Закона.

2в. Предложение

Трябва да се подчертае, че структурата на снабдяването и на съхранението на горива в България е такава, че сегашният проект на Закон създава рискове от фактически същата ситуация, както в Гърция до сега, която бе обявена наскоро за противозаконна от Европейския съд и която позволяваше на недобросъвестни рафинерии да злоупотребяват с монополното си положение. Това е така, защото не съществуват гаранции, че собствениците на хранилищата ще са склонни да създават и предлагат запаси и/или хранилища на заем, нито пък има възможност за трансгранично съхранение. Бизнесътне е в състояние, а и Законът не задължава производителя и/или съхранителите да създават и да предлагат запаси за заем, нито казва как ще се формират цените им. Със сигурност едни участници на пазара не биха дали на заем техни запаси за покриване на задължения по вноса на други участници, тъй като това би противоречало на икономическите им интереси. Това от своя страна би довело до ограничаване на възможностите за конкурентен внос и би лишило страната от досъп до по-евтини нефтопродукти от внос. Освен това съществува в голяма степен рискът, че дребните вносители и търговците-фантоми ще заобикалят задълженията си при вноса, така както е ставало в Унгария в началото на 90-те години преди възприемането на централизирана система на запасите по модела на Германия. Така и сега съществуващата нелоялна конкуренция ще се засили, вместо да бъде овладяна. Най-доброто и справедливо за всички решение на тези проблеми е централизираната система на поддържане на запасите по примера на немската асоциация за задължителни запаси EBV, което освен всичките си предимства, се препоръчва и от Европейския съюз.

3а. Проектозакона

Данъчните облекчения следва да бъдат регламентирани единствено в данъчен закон. За временно освобождаване могат да се ползват възможностите предоставяни от Закона за митниците чрез "митническите складове". Задължителните запаси от пропан-бутан могат да се съхраняват в нефт и в други нефтопродукти.

3б. Проблем

Предлаганият Закон не указва изрично, че задължителните запаси няма да бъдат облагани с акцизи, такси и ДДС и, че физически запас от пропан-бутан не е необходим.

3в. Предложение

Липсата на ясна регламентация по тези въпроси в ЗЗЗННП неминуемо ще доведе до значително и ненужно оскъпяване на задължителните запаси. Наистина Законът за ДДС, Законът за акцизите, както и Законът за пътищата и този за чистотата на атмосферния въздух трябва да бъдат променени, така че да не налагат предварително облагане на задължителните запаси. Това обаче трябва да стане с ясни и категорични обвръзки и препратки, формулирани в ЗЗЗННП, които в сегашния му вариант изобщо липсват. Опцията за физическо съхранение на пропан-бутан, като част от запаса е изключително опасна, много скъпа и съвършенно ненужна. Законът трябва изрично да указва, че физическото съхранение на пропан-бутан не е необходимо, а че неговият еквивалент се съхранява в други видове по-безопасни горива.

4а. Проектозакона

Възможността за трансграничното съхранение на част от запасите се третират като "износ на капитал" и заплаха за страната от липса на възможност за адекватна реакция в условията на затрудняване на доставките на горива.

4б. Проблем

Възприетият модел в Закона не позволява трансгранично съхранение.

4в. Предложение

Такова едностранчиво отношение към възможността за трансграничното съхранение на част от запасите говори за липса на цялостен поглед отвъд границите на България. Само две страни в Европейския съюз – Португалия и Австрия, не позволяват трансгранично съхранение, с аргументи сходни на горепосочените. По тази причина тези две страни са в нарушение на задълженията си към Международната енергийна асоциация. Всъщност липсата на възможност за трансгранично съхранение при тях не обезпечава сигурността на националното им снабдяване, а напротив, води в действителност до значително по-ниско равнище на запасите от изискваното от ЕС. Аргументът за "износ на капитал" е много едностранчив и наподобява "поглед в тунел". Действително ако се плаща на други страни да съхраняват запаси извън България, би имало известен износ на средства извън страната. "Обратната и по-важната страна на медала" обаче е, че наличието на възможност за трансгранично съхранение би увеличило икономическата ефективност на страната и това в крайна сметка би било само от полза за потребителите и за икономиката на България като цяло. Повишената икономическа ефективност от своя страна насърчава външните инвестиции и води до подем в икономиката на страната. Разумно е, разбира се, трансграничното съхранение да бъде ограничено до определен процент и до "нормалния път на снабдяване", но пълното му изключване вреди на потребителите, на икономиката и на сигурността на снабдяването.

5а. Подход на Правителството

Проектът на Закон е приет в Министерски съвет въпреки очевидните му сериозни несъвършенства и въпреки волята на фирмите от бранша да работят заедно с Правителството и да предлагат за обсъждане конструктивни решения на посочените проблеми.

5б. Проблем

Не трябва прибързано да се въвеждат закони, които не съответстват на посоката и на последните тенденции на развитие на сходното секторно законодателство в Европейския съюз. Такъв подход води до неустойчива правна и регулативна рамка, налага скорошни и чести промени, увеличава инвестиционните рискове в сектора и забавя хармонизацията.

5в. Предложение

Общоприетото правило да важи и за този проектозакон. ЗЗЗННП да съответства в максимална степен на европейските закони от самото начало и да отразява преобладаващото мнение на заинтересованите страни в бранша. За това е необходимо възстановяване и продължаване на диалога между Правителството и бизнеса за отстраняване с общи усилия на изброените недостатъци на Закона преди гласуването му в Народното събрание.

БИБА апелира към българското Правителство новият ЗЗЗННП да бъде в пълно съответствие с последните тенденции на развитие и с най-добрите препоръчителни примери на подобните системи и закони, съществуващи и функциониращи успешно в рамките на Европейския Съюз. Продължаването на диалога и обсъждането на проектозакона с всички заинтересовани страни ще ограничи значително необходимостта от скорошни промени, последващи първоначалното му приемане и ще допринесе за подобряване на бизнес климата и за укрепване на доверието на големите международни инвеститори към България.

Предложения за промени в ЗЗЗННП[1]

2.1. Освобождаване от данъци и такси:

"Запасите от нефт и нефтопродукти, които се създават и поддържат съгласно този закон се освобождават от косвени данъци, налози или други вземания (такси, плащания, облагания) с ефект, еквивалентен на косвен данък."

Мотиви:

Предлага се вариант за изрична формулировка, съгласно която количествата, предназначени за формиране на запаса се освобождават от налози. Тази алтернатива е предпочетена пред даването на статут на митнически складове на местата за съхранение на задължителния запас. Съображенията за приемането на текста се свързани с изключително усложнения режим за откриване и управление на митническите складове, която ще се кумулира с регистрацията по ЗЗЗННП, както и невъзможността за фактическо разграничение на количествата, предназначени за запас и тези за търговски цели, които ще се съхраняват в съответния склад. Допълните изисквания, на които следва да отговарят митническите складове значително ще оскъпят дейността по съхранение на запаса.

2.2. Трансгранично съхранение:

"Запасите могат да се създават и съхраняват извън територията на Република България въз основа на междуправителствени споразумения със страни членки на Европейския съюз, както и при при условията на взаимност.

Мотиви:

Целта е не непосредственото действително съхранение на запасите в чужбина, а осигуряването на пазарен механизъм за ценообразуване на запасите, на записите за тях и на таксите за съхранение на базата на съпоставими и реалистични международни цени.

Създаването и съхранението на запасите съгласно ал.1 трябва да отговаря на изискванията за съответната дейност, поставени от законодателството на държавата, на чиято територия се извършва съхранението.

Междуправителственото споразумение по ал.1 следва да посочва вида и начина на обмен на информация относно складираните количества, както и основанията и режима за тяхното транспортиране до територията на Република България."

2.3. Определяне на задължените субекти

"Първоначален внос на нефтопродукти се осъществява след представяне от страна на вносителя на съответен складов запис, удостоверяващ наличието на запас в количество, определено от Държавната агенция "Държавни резерви и военновременни запаси"/компетентният орган/ за всеки конкретен случай  "

Коментар: Предлага се този текст да отпадне, тъй като включването му тук и в този вид е нелогочно и неуместно, предвид на факта, че задължението за създаване и за подържане на задължителни запаси възниква след, а не преди или по време на вноса или на производството на нефтопродукти (задължението възниква на базата на вноса и на производството за вътрешно потребление за предходната календарна година). Въпросът за обезпечаването на изпълнението на това задължение би трябвало да се регламентира в рамките на устава на Асоциацията на задължените лица.

"Чл. 3 (3) Производителите и вносителите на нефтопродукти сами организират и финансират създаването, поддържането и управлението на запасите по този закон, извън тези по ал. 1 и 2, чрез създадена от тях за целта Асоциация на задължените лица, която е собственик на тези запаси. Цел на дейност на Асоциацията е създаването, поддържането и управлението на тези запаси от името на производителите и вносителите на нефтопродукти. Асоциацията не разпределя печалба."

Чл. 4. (1) Асоциацията на задължените лица по чл. 17 ал. 1 изготвя и представя …

(2) Задължените лица по чл. 17 ал. 1 изготвят и представят в ДА ‘ДРВЗ’ и в Асоциацията на задължените лица ежегодно …

Чл. 17. (1) Асоциацията на задължените лица включваща всички лица производители и вносители на нефтопродукти е длъжна да създаде, съхранява и възстановява със свои средства и за своя сметка задължителни запаси в количество пропорциаонално на количеството нефтопродукти продаденото и внесеното от членовете й през предходната календарна година за потребление на територията на Република България.

Коментар: Предложената редакция на алинея (1) обединява алинея (1) и (2) от проекта на Правителството. В следствие на това, следващите алинеи в член 17. следва да се редактират и номерират в същия смисъл, като последната алинея от проекта на Правителството се измени както следва:

(6) Асоциацията на задължените лица е длъжна по всяко време да държи запаса ….

2.4. Сътрудничество с организации на задължените лица

Чл. (1) Държавната агенция "Държавни резерви и военновременни запаси" предоставя на Асоциацията на задължените лица по чл. 17, ал. 1:

1.      ежемесечна информация за декларираните количества произведени и внесени нефтопродукти, нивото на натрупване на задължителните и на държавните запаси, наложените санкции,

2.      регистрираните складове  по чл. 21 

3.      проекти за междуправителствени споразумения по чл. …

4.      други въпроси по споразумение

Други предложения

3.1. Предлага се в Закона да бъде изрично регулирано създаването на Асоциация на задължените лица, което ще позволи прилагането на централизираната система за натрупване и поддържане на запаса, чийто достойнства вече са дискутирани с Правителството.

3.2. Като съществен неизснянен момент в проектозакона оставя хипотезата на прекратяване на дейността от някое от задължените по закона лица. Следва да се предвиди режим за освобождаване на горивата, поддържани като запас за сметка на определеното лице.

3.3. В сегашния си вид Законът не осигурява прозрачност на ценообразуването на запасите, на складовите записи и на таксите за съхранение, на конкурентна основа. Такава прозрачност може да се осигури, ако в Закона се възприеме и посочи изрично необходимостта от наличие на ценова формула или на механизъм за определяне на пределни цени на запасите, на складовите записи и на таксите за съхранение. Такава формула или пределни цени биха могли да се определят и контролират от ДА "ДРВЗ" и/или от Асоциацията на задължените лица. За максимална прозрачност на процеса на ценообразуване, цените за съхранението на запасите и на складовите записи би трябвало да се посочват като отделни позиции във фактурите, с отделни записи.

3.4. Необходимост от осигуряване на свободен достъп за ползване на лицензираните складове за съхранение на задължителните запаси за всички задължени лица.

VI.    Водоснабдяване и канализация

Комуналните услуги, свързани с водоснабдяването и канализацията на населените места са сектор, който представлява изключителен интерес за навлизане на частни инвестиции. Този процес започна в България преди години с преструктурирането на ВиК дружествата чрез т.н. "воден заем" на Световната банка и продължи по-нататък с подготовката и концесионирането на ВиК София. За съжаление, през последните две години се наблюдава едно забавяне на реформата в този сектор. Примери в потвърждение на това са както забавянето на процесите по създаването на воден регулаторен орган, така и неколкократното отлагане на проекта, свързан с концесионирането на ВиК дружествата във Варна и Шумен, както и разбира се – периодичните публични скандали около ВиК услугите, отдадени от предишното правителство за управление на няколко водни сдружения. Тежкото материално състояние на инфраструктурата със средно за страната около 60% загуби по водоснабдителните мрежи, дефицитът на водни ресурси в страната, както и необходимите инвестиции във ВиК дружествата, надхвърлящи 5 милиарда лева, са много сериозни аргументи, които да ангажират българското правителство с повишаване приоритета на своите отговорности и управленски действия за значителното намаляване на рисковете и подобряване на бизнес климата в този изключително важен за обществото и привлекателен за инвеститорите сектор на комуналните услуги. Завършилият през тази година проект "България – регулиране в сектор Водоснабдяване и канализация", който бе възложен от Световна банка на международен консорциум дава ясни рецепти в тази посока.

Основни проблеми

По-надолу са представени някои от най-важните проблеми:

• необходимост от крупни инвестиции, за да се изпълнят изискванията на директивите на ЕС и на трудната програма за преструктуриране;
• силно фрагментиран воден сектор с отсъствие на технически и финансови ресурси, ограничена автономия и наличие на политическо влияние и намеса;
• неефективни водни дружества, оценявани например с висока численост на персонала, високи нива на неплатена вода и ниска събираемост на таксите;
• общо ниско ниво на социална поносимост на водните услуги в комплекса от всички жизнено необходими разходи на домакинство;
• непрозрачност - слаба информираност на обществото за сектора и за цялостните разходи по предоставяне на услугите;
• нисък приоритет и значително изоставяне в подготовката и обсъждането на правителствената стратегия за развитие на ВиК сектора;
• неясни ангажименти на правителството за пазарни механизми при ВиК услугите - възстановяване на разходите, или субсидии и тяхно приложение;
• големи различия в размера на водните дружества и нееднолична собственост на регионалните дружества, затрудняващи процесите на регулиране.

Естественото монополно положение на доставчиците на ВиК услуги налага регулирането на този вид дейност, особено при навлизането в сектора на пазарните принципи и частната инициатива.

Създаване на воден регулаторен орган

Основната препоръка на БИБА към българското правителство във ВиК сектора е свързана с необходимата законодателна инициатива с цел създаването на воден регулаторен орган (ВРО), който да упражнява контрол върху всички ВиК дружества и да бъде гарантирана негова максимална независимост. В държавния бюджет правителството следва да предложи и защити пред Народното събрание средствата, необходими за създаването на такъв регулатор.

Регулирането трябва да дефинира и контролира спазването на стандарти за нивото (качеството) на услугата, както и да одобрява тарифите за консуматорите, определени по обща методика и предложени в бизнес плановете на ВиК дружествата. Основният принцип трябва да бъде пълна възвръщаемост на разходите, за да има средства за рехабилитация на инфраструктурата и ново строителство. При регулирането следва да има балансиране на интересите на заинтересованите страни – консуматорите, инвеститорите/операторите, държавата.

Водният регулаторен орган следва да има различни правомощия и отговорности, определени със закон, като например:

• определяне на технически и оперативни стандарти, издаване на лицензии на ВиК дружествата и контрол за спазване на лицензионните условия;
• определяне на тарифите за ВиК услугите на отделните дружества, съобразявайки се с техните бизнес нужди и интересите на консуматорите;
• определяне на стимули за добра оперативност и ефективност, както и санкции за недобро представяне на операторите;
• повишаване на конкуренцията в монополната среда чрез сравняване на оперативните показатели на ВиК фирмите и публикуване на съответната информация;
• арбитражни функции при разрешаване на спорове между ВиК фирмите и техните клиенти;
• осигуряване на ефективно консултиране с всички заинтересовани страни – правителствените институции, неправителствени организации, синдикати, асоциации на потребителите, ВиК дружествата, инвеститори, включително и чуждестранни.