Градският парадокс: предизвикателство пред националните и глобалната икономики и устойчивостта

Ускорената урбанизация засилва значението на големите градове и метро-регионите. Повече от половината (53%) от населението на ОИСР живее предимно в урбанизирани райони. ОИСР включва 78 метро-региона/главни града/, с по над 1.5 млн. жители, където все повече се концентрират националните икономически дейности. Например, Будапеща, Сеул, Копенхаген, Дъблин, Хелзинки, Рандстад-Холандия и Брюксел допринасят за почти половината от националния БВП на съответната страна. Торонто, Монреал и Ванкувър в Канада генерират половината, или повече, от дохода на съответните провинции. В Норвегия, Нова Зеландия и Чехия, поне една трета, понякога и повече от производството е базирано в главните метро-региони на страните (съответно Осло, Оукланд и Прага). Около 30% от националният БВП в Обединеното Кралство, Швеция, Япония и Франция се произвежда съответно в Лондон (31.6%), Стокхолм (31.5%), Токио (30.4%) и Париж (27.9%). По-важното е, че повечето метро-региони имат по-висок БВП на глава от населението в сравнение със средното ниво за страната (в 66 от 78 метро-региони), както и по-висока производителност на труда (в 65 от 78 метро-региона). Много метро-региони, също така, отбелязват и по-висок темп на нарастване на населението в сравнение с темпа на нарастване в своите страни.

Обликът и природата на големите градове са се променили. Субурбанизацията (субурбанизация е увеличаване броя на населението в околностите на града – б.р.) и урбанистичното разрастване по площ, заедно с формирането на градски мрежи (агломерации – крайградски квартали), са довели до увеличаване на потока от хора, пътуващи всеки ден с влак до работа, оформили са развитието на транспортната инфраструктура и междуфирмените свръзки и сдружаване до образуването на самостоятелен трудов пазар. Стимулирани от икономиките в агломерациите, метро-регионите обикновено представляват зони с функционални икономики, покриващи някои от задълженията и отговорностите на местните власти. Размерът на метро-регионите варира в големи граници сред страните от ОИСР, от малки моноцентрични метро-региони в Европа (Дъблин и Хелзинки с под 2 милиона население) до мега-градовете в Азия като Токио (34 млн.) и Сеул (23.5 млн.), и в Северна Америка като Ню Йорк (18.7 млн.) и Мексико Сити (18.4 млн.). Някои други европейски метро-региони изпреварват средното ниво за ОИСР (около 5 млн. души) като например Лондон (7.4 млн.), Париж (11.2 млн.), Истанбул (11.4 млн.) и полицентричните метро-региони Рандстад-Холандия (7.5 млн.) и Рейн-Рур в Германия (13.4 млн.).

Няколко фактора обясняват предимството на големите агломерации в създаването на по-висок БВП на глава от населението и по-високата производителност.

• Икономиите от мащаба в агломерациите дават възможност големите метро-региони да привличат централите на мултинационални или регионални корпорации, предлагат голямо разнообразие от избор на ресурси (предимно труд, но също и някои елементи във веригите за доставки и изследователските институти) като концентрират по-специализирани бизнес услуги и инфраструктура. Такава специфичност на икономиката в агломерациите се потвърждава от положителната корелация между размера на метро-региона и неговия доход, особено когато допринася за над 20% от БВП на държавата. Столиците, облагодетелствани от това, че са център на политическата – а в много случаи и на икономическата – власт в своите страни, оглавяват класацията.
• Метро-регионите обикновено предлагат контрастни предимства на специализация и разнообразие. Размерът на градските трудови пазари и разнообразието от фирми, участващи на тези пазари, позволяват съществуването на конкуренция и специализация, което от своя страна увеличава ефективността. Специализацията е най-вече в дейности с висока добавена стойност, както в сектора на услугите, така и в производството на стоки, които не изискват големи фабрични площи и ползват предимствата на клъстерна организация и глобален достъп до знания. Междувременно, дори в най-напредналите метро-региони, големи части от населението са заети в дейности с по-ниска производителност като различните услуги по почистване и поддръжка, разнообразни форми на търговия на дребно, охрана, транспорт и услуги свързани с трафика.
• По-благоприятната структура на индустриалния микс в метро-регионите е свързана с тяхната възможност да концентрират научно-изследователски дейности и да генерират иновации. Например, над 81% от патентите в ОИСР са заявени от кандидати, базирани в градски райони. В Ирландия, Гърция, Финландия, Холандия, Япония, Корея и Канада само един район е причина за почти половината от дейността по националните патенти. Във Франция и Обединеното Кралство, Париж и Лондон допринасят за над 40% от всички заявки за патенти.
• В метро-регионите съществува по-голям потенциал на човешкия капитал. Нивото на уменията е над средното за нацията при повечето метро-региони. Освен това метро-регионите притежават по-благоприятна демографска структура. Те са атрактивни за младите и за високо-квалифицираните кадри, които са привлечени от градските удобства и по-високите заплати. Всички метро-региони имат по-ниски нива на икономически зависимо население (твърде млади или твърде стари за да работят) отколкото средните за нацията.
• Метро-регионите разполагат с по-голяма наличност на физически капитал, измерен чрез оборудването на фирмите и сградите и инфраструктурните съоръжения. Наличието на капитал в метро-регионите не само увеличава коефициента капитал на всеки отделен работник, но също така дава възможност за изследователски и научни дейности и за реализация на иновации във фирмите на мястото на производство. Особено важни примери за такава инфраструктура са университетите и изследователските центрове. Например, Сеул разполага с една четвърт от физическия капитал на страната, докато почти една втора от университетските научни и изследователски програми в Швеция са  в Стокхолм. По-големите средства отделени за транспортна и телекомуникационна инфраструктура също увеличават значително предимството на достъпността.

Въпреки това, потенциалът за растеж на метро-регионите не трябва да бъде надценяван, тъй като метро-регион не винаги е синоним на успех.

• Съществуват изключения от групата на метро-регионите, които се представят над средните нива за страните си, като някои изостават сериозно. Такива са, например, Берлин (Германия), Фукуока (Япония), Лил (Франция), Неапол (Италия) и Питсбърг (САЩ). Тези метро-региони са на по-задни позиции и обикновено имат по-ниски нива за почти всички индикатори – доход, растеж, производителност, умения, заетост и безработица.
• По-голям означава по-богат до определен праг (около 7млн.), т.е. корелацията между размера на метро-региона и неговия доход става отрицателна, което предполага наличието на фактори, които увеличават разходите на агломерациите в мега-градовете (напр. Сеул, Мексико Сити, Истанбул и вероятно Токио).
• Постиженията на много метро-региони са под очакваните. Разликите в производството, производителността и нивата на заетост сравнени със средните за съответната страна не са големи в много метро-региони. Още повече, в множество случаи, растежът на БВП и производителността на труда не се различават от средните за страната. В извадка от 44 метро-региона, по-малко от половината отбелязват по-бърз растеж на БВП от средния за страната през периода 1995-2002 г. и само шест (Прага, Краков, Будапеща, Бусан, Виена и Щутгарт) от 38 са регистрирали по-висок растеж на производителността между 1999-2002 г. Въпреки, че това може да бъде обяснено от факта, че по-изостаналите райони бележат по-голям растеж, колкото повече се отдалечават от нивото си на стабилност, толкова по-често се повдигат въпроси относно реалния потенциал за растеж на метро-региона.
• Възможно е капацитетът за иновации на големите градове да се надценява, тъй като се пропуска фактът, че патентите обикновено се регистрират в централите на компаниите, намиращи се предимно в големите градове, докато е възможно да са били развити в изследователски центрове в други градове.
• В метро-регионите обикновено се концентрира голяма, постоянна и изолирана група от безработни. Въпреки, че това представлява относителен дял от тяхното население, този факт, също така, демонстрира, че се създават недостатъчно работни места, въпреки увеличеното производство. Една трета от всичките 78 метро-региони демонстрират нива на безработица над средните за страните си. В периода 1999-2002 г. около една трета от 38 метро-региони също регистрират по-нисък растеж на заетостта от средните за нацията, включително и градове като Париж, Милано, Барселона, Токио и Виена.
• Изненадващо, градските райони се характеризират с по-ниски нива на икономическа активност от другите видове райони (44.3% срещу 49.7% и 44.5% за смесените и селските райони, съответно през 2003 г.). Често в големите градове има непропорционален брой хора, които са икономически неактивни (или които работят в неформалната икономика).
• В повечето страни от ОИСР, бедността и изолирането на бедната част от населението са се превърнали в градски феномен. Тези проблеми са актуални не само в по-изостанали метро-региони като Мексико Сити (около 50% от населението живее под прага на бедността), където причина за това е отчасти миграцията от селата, но също така и в градове, които преминават през сериозно преструктуриране на индустриалното си производство (Ротердам, Лил, Детройт), както и в предградията на някои от най-богатите метро-региони (Париж, Лондон, Ню Йорк). Изолацията на бедното населението не е в една и съща степен във всеки град, но в повечето метро-региони, включително и най-богатите, има изолирани маси от хора, които са с нисък стандарт на живот и имат социални проблеми.
• Дори в най-динамичните метро-региони съществуват нарастващи социално-икономически неравенства между хората с висок доход, заети в индустрии с висока добавена стойност и хората, които се прехранват като обслужват първата група. Разликите са още по-големи с такива представители на метро-региона, които не успели да си намерят работа.

·        Особено уязвима част от населението на метро-регионите представляват имигрантите и техните наследници, които обикновено се съсредоточават в големите градове. Много от тях не притежават нужните умения, но дори и  за квалифицираните имигранти е трудно да се интегрират в икономическите системи (напр. в Стокхолм само 40% имигрантите от страни извън ЕС, завършили университет, работят по специалността си, докато при шведите този процент е 90%).

·        Бедността и социалната изолация струват много, в това число водят до високо ниво на престъпност (средно 30% по-високо в градските райони сравнено с нормалното за страната) и силна пространствена поляризация (в десет изследвани страни от ОИСР, между  7% и 25% от населението живее в квартали с висока степен на стрес, което представлява до 10% от цялото население на страната). Тези бедни квартали често имат намален достъп до обществената инфраструктура и услуги, а в много случаи, нивото на инвестиции на глава от населението е по-ниско от това в по-богатите квартали.

Всъщност, за метро-регионите важат негативни фактори от второстепенен характер, които се проявяват като преки разходи само в дългосрочен план.

·        Разходите от задръствания и пренаселеност са особено съществени, най-вече заради замърсяването причинено от трафика, но и заради други форми на замърсяване, като влошено качество на водата и въздуха, високи нива на шум и намаляване на зелените площи. Такива примери могат да се дадат не само с най-новите и бързо развиващи се метро-региони (напр. Сеул, Истанбул), но също така и с отдавна установени големи градове като Париж, Токио и Лондон, а дори и в някои части на толкова рядко заселени и добре развити региони като Хелзинки и Стокхолм. Замърсяването има съществена цена за физическото и психическото здраве на населението. Други разходи причинени от замърсяването са високите цени на земята, труда и други ресурси, което прави живота изключително труден за населението с ниски доходи, чийто ниско-продуктивен труд е необходим за много от услугите предлагани в града.

·        Инфраструктурата с ниско качество може да се превърне в проблем на някои места, поради разходите необходими за поддръжката на качествена околна среда при висока концентрация на хора и дейности. Това най-очевидно се демонстрира при неуспешни опити да се поддържат или подобряват зони със социални жилища, или в зони, където икономическите дейности се свързват с шум и други нежелани ефекти върху околната среда. Но ефектите може да не бъдат ограничени само в пряко засегнатите зони. Възможно е да се стигне до отлив на инвестиции от зони, които иначе са добре обслужвани от инфраструктура, но са разположени в градска среда, включваща занемарените райони. В такива случаи е възможно преместване на домакинства и фирми към по-зелени зони.

Все по-значимата роля на големите градове: какво трябва да направят политиците?

Комбинацията от икономически предимства и трудности, наложена от възхода на метро-регионите, предлага няколко на  брой стратегически избори, пред които са изправени политиците. Големите градове са придобили нарастваща икономическа и демографска значимост, и функционират като ключово място в транс-националните потоци на международния пазар. Ето защо те често са наричани "общ пазар на икономиките на метрополитените". Все пак, големите градове, също така, се асоциират и с негативни фактори от външен характер, като замърсяване, социално разделение и високи нива на престъпност. Тези тенденции повдигат въпроси относно дългосрочната стабилност на градските региони – където замърсяването в резултат на пренаселеността е вече значително – и обезлюдяването на селските райони, където малкият размер на общностите прави предоставянето на основни услуги изключително скъпо. Дали са стимулирани или не, или просто са приемани като необратими житейски факти, метро-регионите са в ядрото на поредица от дилеми, пред които политиците (държавни, общински или и двете) са изправени.

Дилема 1. Положителен ли е или отрицателен свръхизлишъкът?

Метро-регионите са се превърнали в главни центрове на растеж в съвременните икономики; но причина ли са те самите за този растеж, или са негови последствия? Ако е вярно първото, то тогава трябва да бъдат стимулирани; но ако е вярно второто, дали тенденцията да привличат ресурси от други населени места не причинява повече вреда отколкото полза?

• Причинно-следствената връзка между нивата на урбанизация и дохода на глава от население не е очевидна, т.е. не е ясно дали урбанизацията причинява растеж или растежът причинява урбанизация. Фактът, че някои метро-региони имат отлични постижения в тази област, не означава, че е достатъчно да се концентрират огромни маси от хора, за  да се стимулира рекорден икономически растеж. Още повече, растежът и други индикатори за икономически успех достигат своя връх в определен момент от развитието на урбанизираните агломерации. Все пак, метро-регионите имат предимството да са зони със значително вътрешно разнообразие, поради което имат по-добър шанс за успешна реализация на иновации от по-малките, по-специализираните или на толкова плуралистични райони.
• Въздействието на метро-регионите върху другите части от страната също не е ясно. Положителният аспект е, че богатството и икономиите от мащаба генерирани в проспериращите метро-региони вероятно ще доведат до излишък, чрез бюджетни приходи, печалби от обмяна на валута и износ. Тези ресурси покриват разходите за инфраструктура, услуги и по-големи трансферни плащания из цялата страна. Много от предимствата на метро-регионите, като например централите на ключови корпорации, инфраструктура (напр. летища) и информационни услуги, всъщност обслужват фирми и потребители разположени в други части на страната. Това става на по-ниски цени благодарение на икономиите от мащаб, направени в агломерацията (до момент, когато загубите от пренаселеност, задръстване и високи цени на земята надминават положителния ефект). Отрицателното въздействие се изразява в това, че метро-регионите източват  от другите райони младите и талантливи хора и техните капиталови и физически ресурси.
• Съвместяването на националните интереси и тези на доминиращия регион за участие в печеливша игра изисква нова стратегия, която отива отвъд типичното противопоставяне ‘център срещу периферия’. Опитът с ограничителните политики в страните от ОИСР (като тези провеждани в Париж в периода на 60-те години, в Токио през 1959 - 2002 г., в Лондон през 1965 - 1979 г. и все още провеждани в Сеул от 70-те години досега) не предлага еднозначни резултати. Най-ефективните мерки не се състоят в разпределяне на преки субсидии на изоставащите региони като се игнорират най-добре представящите се, а в залагането на специфични конкурентни предимства в регионите. Всички региони в дадена страна трябва да засилят достатъчно своите функционални специализации, за да развият взаимна допълнимост между регионите.
• Могат да бъдат постигнати синергични (синергия – взаимодействие на два или повече обекта, при което резултатът е по-голям от сумата на резултатите, ако обектите действаха самостоятелно, б.р.) ефекти чрез създаването на мрежи за сътрудничество и обмен между главните градове и други региони (напр. програми за побратимени университети, установяване на две отделни места на различни аспекти от основни технологични проекти). Междувременно, метро-регионите се нуждаят от изчерпателна стратегия, за да продължат да допринасят за националния икономически растеж, да се борят с неблагоприятните външни фактори на прекалената урбанизация и да доставят излишък към останалите региони.

Дилема 2. Кои обществени стратегически визии трябва да бъдат поставени в пазарен контекст?

За да се разглеждат изцяло дейностите в даден метро-регион и за да се изгради среда, в която и конкретните дейности, и населението ще процъфтяват, трябва да съществува стратегическа визия на ниво метро-регион. Публичната власт играе централна роля в генерирането на такива визии; но могат ли властите да постигнат това без да се опитат да разработят пряк траен икономически план, който не може да действа в една динамична, променяща се икономика?

• Необходима е стратегическа визия за поощряване конкурентноспособността на метро-регионите; процес, който крие рискове. Икономиките на метро-регионите трябва постоянно да се обновяват чрез структурни и микроикономически адаптации, и да реагират бързо и ефикасно на проблеми свързани с повишената мобилност на капитала, квалифицираната работна ръка и технологичните иновации. Ако тази реакция е неадекватна или твърде бавна, за да се използва пълното предимство на присъщите на региона ресурси и знания в условията такива предизвикателства, тя ще бъде заобиколена и ще остави след себе си западащи сектори и общности.
• Един диверсифициран клъстърен подход може да помогне за ограничаване на риска. Рисковано е ако стратегическата визия залага бъдещето на региона на малко на брой бизнеси. Основно предимство на големите агломерации е тяхната способност да съдържат набор от различни икономически клъстери, противно на градчетата специализирани в една индустрия.
• Стратегиите за развитие на клъстерите трябва да се правят индивидуално за всеки отделен метро-регион. Предимствата на клъстерите често са уникални за даден случай, докато често в метро-регионите усилията за развитие на клъстерите изглежда се концентрират върху изграждането на високо-технологични клъстери (напр. ИКТ и биотехнологии) и научни паркове. Един добре дефиниран процес за идентификация на клъстер трябва да се основава както на количествени подходи (да се измерят секторните специализации и търговските потоци между фирмите), така и на качествени методи (да се разбере функционалната взаимна зависимост и разпределението на знания). В този процес трябва да се вземат предвид етапите на развитие на клъстерите (‘млади’ срещу ‘стари’, "съществуващи" срещу "потенциални") и да не се жертват предимствата на диверсификация в метрополитените, докато се дава приоритет на целевите клъстери.
• Съществено е да се изградят връзки и да се осигурят колективни стоки. Някои от тях са основни, като например транспортът и други публични инфраструктури. Други са специфични за секторите, като например изграждането на връзки между различните университетски изследователски центрове и научно-базирани индустрии или брокерски услуги за стимулиране на междуфирмените връзки и участието на  малките и средни предприятия. Също така е важно да се отбележи, че най-успешните центрове за високи технологии днес са по-скоро такива, за които са характерни многобройните форми, а не просто връзки между фирми и един университет (напр. Бостън, Сан Франциско, триъгълникът Кембридж/Оксфорд/Лондон, Мюнхен, Стокхолм, Хелзинки).
• Не всички метро-региони ще се превърнат в световни лидери в сферата на високите технологии, следователно те трябва да търсят своите силни ниши извън този диапазон. Политиците на ниво метро-регион често правят големи спекулативни стратегически инвестиции, за да се опитат да стимулират развитието на нови сектори, които не са били  успешни в миналото; много често радикални иновации възникват от съществуващ капацитет и очевиден потенциал. Още повече, дори в най-успешните региони, не всички работници си намират работа в сектори с висока добавена стойност. Едно от предимствата на големите урбанизирани агломерации е, че създават възможности за работа на ниско-производителните работници в сектора на услугите. Трудността се изразява в повишаването на качеството на такава заетост или дейност, а не в опитите да бъде елиминирана.
• Включването на по-голям брой участници може да спомогне за намаляване на риска за реализирането на стратегическата визия. Публичната власт, действаща на ниво метро-регион е необходима, фокусираща точка при развитието и мобилизацията на стратегически визии. Конкурентоспособното позициониране в новата глобална икономическа география създава стратегически предизвикателства, конкретно пред големи инвестиции в инфраструктура, разполагане на нови бизнес дейности и поощряване на културните предимства, наред с други предизвикателства за устойчива околна среда и социално сближаване. Като резултат, стратегиите за пространствено развитие трябва да бъдат много повече от събрани в план или документ, аргументи и политически принципи. Сега задачата на публичната власт в метро-регионите е да идентифицира критичните връзки сред множеството участници, които вероятно ще оформят бъдещото икономическо, социално, политическо и екологично качество на дадена територия.

Дилема 3. Икономически динамизъм или град, годен за живеене?

Концентрацията на население, което допринася за динамизма на някои метро-региони, също така допринася за типичните градски проблеми – пренаселеност, лоша околна среда, недостиг на жилища и формирането на гета. Съществува ли избор между икономическият динамизъм и поддържането на град, в който може да се живее?

• Поддържаната и привлекателна околна среда не винаги е алтернатива на икономическия успех, а понякога по-скоро допринася за него; както в икономиката на знанието, високо-квалифицираните професионалисти с редки умения могат да избират къде да живеят сред различни градове. Основният страх на много местни власти е, че данъците, необходими за финансиране на висококачествена инфраструктура и за решаване на социални проблеми, могат да възпрат фирмите в тези региони да инвестират, въпреки, че за това няма ясни доказателства. Икономическият динамизъм се задвижва от пазара, докато обществената политика трябва да се справя с някои външни фактори, в момента на тяхната поява, но обикновено действа със закъснение.
• Навременната реакция е важна, за да се избегне попадането в капана на скъпи и, може би, необратими избори. Често е много по-трудно и по-скъпо да се реши един вече появил се проблем, отколкото ако се действа превантивно. Отложените инвестиции в транспортни мрежи налагат години разходи от задръствания, докато гетата с лоши жилища, веднъж възникнали, е почти невъзможно да бъдат премахнати, без разрушителна намеса в живота на техните обитатели, което води до нови проблеми.
• Един по-устойчив  подход за пространствено развитие подобрява привлекателността и условията за живот на града. Примери за такива стратегии включват развитието на зелени зони (напр. проектът за възстановяване на река Чеонггиечеон в Сеул), подходи за развитието на зони със смесени функции с много транспортни възможности (Мелбърн), пътни такси, или глоби за замърсяване на града (напр. Лондон, Стокхолм, Сингапур). Промените в поведението на пътуване ще станат факт само ако алтернативите на личния автомобил са привлекателни и са свързани с промени в предназначението на земята и осигуряването на жилища на достъпни цени.
• Стратегиите за възраждане на градската част допринасят за привлекателността и по-добрите условия за живот. Нарастването на населението в централната част на градовете, което изглеждаше утопично преди десет години, сега е търговска реалност в множество градове, благодарение на развитието на строителни предприемачески проекти и големите обществени проекти за възстановяване на територията. Стратегиите за развитие залагат на интереса към места, където в занемарените зони се изграждат нови музеи и културни съоръжения от световноизвестни архитекти (напр. Глазгоу, Билбао, Кливланд и Китакюшу). Тези стратегии може да позволят на градове, които не притежават силно изразена историческа идентичност, да придобият модерна значимост. Дали те наистина са ефективни в постигането на тези цели е въпрос на бъдеща оценка. Във всеки случай, тези стратегии спомагат за привличането на творческо и иновативно население, стимулират туризма и създават териториална уникалност на региона.
• Привлекателността е основен компонент в стратегията за привличане на преки чужди инвестиции. Правителствата често се стремят да запазят минимално възможни нива на данъчно облагане в области, в които се стремят да стимулират бизнес инвестиции. Все пак, в скандинавските страни съществуват някои метро-региони (напр. Хелзинки, Стокхолм), които въпреки високите данъци са успели да привлекат капитал благодарение на привлекателността на някои фактори, които осигуряват, като например инфраструктура. Други изрично са създали специални предприемачески зони, където върху инвестициите се плаща нисък или никакъв данък (напр. Бусан, Истанбул), без никаква или почти никаква инфраструктура, и без субсидии от останалата част на страната към тази зона. Съществува риск инвеститорите да се оттеглят на даден етап, оставяйки след себе си краткотрайна полза в замяна на бюджетните привилегии, които са получили. Дейности, които са склонни да приемат ниско-качествена инфраструктура, често са част от пазара предназначен за потребители с ниски доходи и не търсят цялостна висока ефективност или високо-квалифициран персонал.
• Бедността и пространствената поляризация са вероятно трудните за разрешаване предизвикателства пред метро-регионите. Гореизброените подходи не решават всички проблеми, тъй като за някои компоненти на градската среда е възможно да се постигне желаната привлекателност в централните части на града, включително имидж, квартали с високо-платено население и добре-поддържана околна среда, но съществуващи едни до други с гетата на социално-изолираните. Все пак, от големите градове в ОИСР става ясно, че икономическият растеж в метро-регионите зависи не само от икономическата взаимозависимост, но също така и от социалното сближаване, за което трябва да бъдат разработени политики.
• Социалните политики и тези насочени към бедните квартали дават смесени резултати. Повечето градски и централни власти поемат някаква отговорност за борба с тези проблеми, но рядко съществува политическа воля да се заделят адекватни ресурси за решаване на тези проблеми. Само онези власти, които са способни да се борят с възникващите проблеми в резултат от големите неравенства в града, имат шанс да избегнат бъдещи кризи на културно и социално изключване и враждебност.

Дилема 4. Подходящ мащаб или близост до гражданите?

Де факто съществуването на метро-регионите, особено на тяхната необходимост от стратегическа визия и цялостно инфраструктурно планиране предполагат някаква нужда от относително автономни публични власти на подходящото географско ниво. Това ниво, обаче, ще е отдалечено от местните проблеми на много граждани и са възможни конфликти със съществуващите градски власти, ако те загубят част от властта си за сметка на новото ниво на управление. Как могат да бъдат потушени тези напрежения?

·        В страните от ОИСР съществуват много разнообразни модели на управление на метро-регионите. Основният довод за реда на сътрудничество на цялата територия на метро-региона е, че функционалната площ не съвпада със съществуващите местни или регионални граници на самоуправление; все пак, множество стратегически решения трябва да бъдат взимани на това местно ниво, както и да бъдат предлагани множество услуги. Направени са много малко експерименти в страни от ОИСР, най-често заради нежеланието на останалите нива на управление. Дори най-напредналите градове получават само ограничена автономия (напр. Щутгарт, Лондон и Монреал).

v     Най-радикалните решения включват изграждането на нови власти на функционалното ниво, или чрез налагане на ново допълнително ниво на управление (напр. Лондон, Щутгарт, Портланд), или чрез разширяване границите на съществуващите градове (Монреал, Торонто, Бусан, Истанбул).

v     Съществуват различни форми на сътрудничество между съществуващите власти, които варират от образуването на специализирани агенции и органи между общини, чрез договори между различните власти за съвместна работа, до неформални споразумения за сътрудничество.

v     Съществува разнообразие и в обхвата. Някои сътрудничества са мултифункционални (напр. Ванкувър, Лион), а други са създадени за конкретни услуги, като транспорта (напр. Атина, Филаделфия).

v     Партньорствата между публичните и частните агенции и различните форми на съфинансиране разширяват възможностите на потенциалните споразумения, които властите могат да приемат.

·        Различните модели съдържат значителни компромиси между ползи и загуби. Що се отнася до ефективност, може би не е най-добре да се разчита на кооперативен механизъм, а по-скоро на самофинансиращ се и пряко избран орган, но такъв механизъм предлага и предимства, тъй като стимулира комуникацията и ограничава присъщата на бюрокрацията тенденция към мудност. Асоциации или мрежи от местни общини, решаващи сами дали да се присъединят или да напуснат асоциацията, допринасят за гъвкавост на експеримента, като дават възможност да се осъществи постепенно сътрудничество между общините според местните обстоятелства и обичаи. Формалните институции може да са в по-добра позиция за координиране на политическите цели за целия метро-регион като се справят с неравенството в развитието на пространството, така че по-леките форми на управление може да се считат начална стъпка към една по-формална институция.

·        Повечето договорености за управление на метро-регионите не касаят дългосрочна стратегия. Повечето съществуващи формални модели обикновено реагират на липсата на сътрудничество между местните юрисдикции чрез постигане на по-големи икономии от мащаба, намаляване на бюджетните неравенства и конкуренция и възприемане на териториалните излишъци в рамките на областта. Моделът на столицата, заедно с нейната амалгама, съдържа в себе си обещание за увеличаване на политическата власт на метро-региона в сравнение с правителството или на международно ниво, но не е задължително да притежава способността да обедини всички участващи страни около една обща стратегическа визия. Най-лесната форма на сътрудничество между отделни общини, чрез единични услуги, съдържа рискът да не се загуби цялостният поглед върху интересите на региона, които са фундаментални за създаването на стратегическа визия. По-леките и по-неформални форми на управление обикновено мобилизират по-успешно участващите страни около обща визия, но реализацията й изисква план за действие и значително финансиране, което от своя страна изисква по-формална основа и инструменти на сътрудничество.

·        Обществената подкрепа и легитимността ще определят успеха на реформата. Често създаването на нов орган е възможно благодарение на силното лидерство на харизматична и влиятелна личност и/или коалиция (напр. неправителствени организации, частният сектор). Процесът преди и по време на установяването на легитимната нова структура също е важен за стабилизирането на тази структура. Модели, които са наложени или водят до конфронтация, лесно могат да подкопаят успеха на реформата (напр. гласуване на референдум в Амстердам за отхвърляне на планове за уедряване) или да подкопаят стабилността на новата структура (движения за отделяне в Монреал). Другите, по-гъвкави форми на сътрудничество са противоречиви, тъй като имат косвени форми на представителство, но важни финансови отговорности, а понякога и данъчна власт (напр. Френските градски общности – French Urban Communities).

·        Участието на местното население е важно за справянето със социалните конфликти и напрежения. Малко вероятно е официалната власт на ниво метро-регион да се справи с тези проблеми, а може и да влоши някои от тях поради отдалечеността си от обикновения живот на улицата. Подразделенията на местното самоуправление, които са близо до жителите, придобиват особена важност, когато метро-регионът се представлява от значително по мащаб местно управление, включващо обединени метро-региони и мега-градове, представени от една и съща градска власт (напр. Сеул, Монреал, Истанбул). Прехвърлянето на повече отговорности и финанси на властта на по-ниско ниво ще улесни развитието, ще отрази местните характеристики и ще стимулира демократично гражданско участие. Още повече, демократичният характер на управлението на метро-регионите не се ограничава до участие на гражданите чрез гласуване и представителство или отчетност на политиците при вземането на решения, но включва и участието на мрежи от аналитични центрове на неправителствени организации и асоциации.

Дилема 5. Метро-регионите срещу централното/щатското управление?

Съществуват потенциални конфликти между всяко автономно публично управление на ниво метро-региони и по-високите нива на управление (централно или щатско в федералните страни), тъй като първото може да се стреми да му бъде прехвърлена по-голяма власт, или да преследва политики, които не съответстват на приоритетите на правителството, докато централната власт иска да запази контрол върху големите градове. Къде да се търси балансът между двете страни?

·        По-високите нива на управление имат централна роля в създаването на механизми за сътрудничество с метро-регионите. В страните от ОИСР реформите в управлението на метро-регионите рядко възникват от чисто местни инициативи, независимо дали става дума за сливащи се общини, за създаване на секторни или между-секторни управляващи органи, или дори за управление на метро-региона. Правителството играе ръководна роля чрез задължително налагане, или чрез стимулиране на реформата. Законовата база често играе важна роля при узаконяване на процеса (напр. Корея, провинциите Квебек и Онтарио в Канада), или при улесняването на сътрудничеството между местните власти на ниво метро-региони (напр. Франция, Италия, Португалия). Стимулиращата рамка (бюджетна или финансова), която стои зад тези закони е определяща за процеса на реализация. В Италия, градовете-метрополиите са споменати в конституцията; но засега няма такива градове-метрополии отчасти поради липсата на стимули.

·        Развиват се нови инструменти за вертикални връзки между метро-регионите. Националните политики определено са съществени за развитието на стабилни метро-региони. Регионалните и градските власти трябва да очакват ангажираност на правителството в техните дела, като се има предвид демографското и икономическо значение на метри-регионите. Стратегиите за намеса отгоре-надолу, обаче, изглеждат неспособни на генерират убедителни визии за бъдещето, нвъз основа на които да се създаде цялостната стратегия за развитие. Особено важни са законовите мерки, които дават възможност за създаване на градско партньорство, приемайки формата на договори между няколко власти (напр. големите френски градове, Стокхолм, Ванкувър). Тези мерки са най-полезни, когато позволяват мултисекторно сътрудничество и когато всички заинтересовани от процеса в метро-региона са включени в него. Обикновено, партньорството включва определен брой публични агенции и някои частни. Договорните споразумения са по-ефективни при договорен процес на планиране между различните нива на управление, със стимули за участие, структуриран кръг от преговори с ясни цели, прецизен график на изпълнение, и компоненти за наблюдение, контрол и оценка. Ангажиментите трябва да бъдат обвързващи и дългогодишни, но  отделните договорки трябва да бъдат пригодени към местните нужди.

Дилема 6. Участие на частния сектор в управлението на метро-регионите?

Допълнителни проблеми към управлението възникват и от факта, че за разработката на политики за икономическо развитие, публичните власти трябва да включат частния сектор в изграждането на регионални партньорства,. Не окуражава ли, обаче, този факт неподходящо лобиране или притискането на малките и средни предприятия от страна на големите корпорации?

·        Участието на частния сектор в управлението на метро-регионите създава възможности, но крие и рискове. Един начин създаването на стратегически визии на ниво метро-регион да е близко до пазарните реалности е чрез включването на фирми. Все пак, избраните за участие фирми могат да използват своята позиция за изолация на своите конкуренти (напр. в случая на мулти-националните корпорации и малките и средни предприятия). С този проблем могат да се занимаят отчасти публичните власти, които работят основно с търговски асоциации, а не с отделни фирми; но това може да доведе до фаворизиране на установени (и вероятно западащи) интереси и сектори, за сметка на нови, които все още не са намерили своята форма на представителство (напр. европейските градове през 80-те и 90-те години, доминирани от стомано- и металообработващите индустрии).

·        По-високото ниво на метро-региона предлага повече възможности за привличане на различни бизнес-дейности от съществуващи и потенциални сектори отколкото местното ниво. Формата на участие в процеса на взимане на решения също е от значение, като варира от от консултации (Мадрид, Лондон, Париж) до официално представителство и политическо влияние (Регионалните агенции за развитие в Обединеното кралство). Тук отново се сблъскват аргументите за осигуряване на ценното участие на бизнес-интересите при формулирането на стратегии за развитие на метро-регионите и аргументите против разрешаване на привилегировано лобиране и  деформация на пазара.

Дилема 7. Неравномерно бреме или деформиращи субсидии?

Големите разходи на метро-регионите създават сериозни предизвикателства пред бюджета. Недостатъчното финансиране води до намаляване на привлекателността на региона, като процесът е още по-тежък, когато метро-регионът няма достатъчно автономия за набиране на собствени средства. Същевременно, националните цели – като например изискването за регионална равнопоставеност – може да принудят метро-регионите да допринасят финансово за останалата част от страната. Как може да се намери правилният баланс между финансовите нужди на метро-регионите и тези на останалите части от страната?

·        Специфичните предизвикателства пред метро-регионите изискват градски контрол над местните публични финанси. Местната данъчна система трябва да бъде по-добре адаптирана към метро-регионите, които предоставят по-широк набор от услуги от други региони в страната. Това е така, защото метро-регионите функционират като център за много услуги и дейности, например по отношение на висшето образование и културата. Нивото на финансиране на метро-регионите се отразява на обществените места и услугите, които са достъпни в рамките на региона. Недостатъчното финансиране може да доведе до намаляване на интереса на компаниите и гражданите към определени региони и тяхното нежелание да се установят там. Съществуват, обаче, големи разлики между районите на метро-регионите (кметствата и голяма столична община, ако съществуват)  както когато става дума за приходи, така и що се отнася до отговорности.

v     От гледна точка на приходите, трябва да бъде гарантирана достатъчна автономия на метро-регионите, за да се позволи да взимат самостоятелни решения за местните данъци и такси и да определят местните приоритети. Тъй като всички данъци имат определени недостатъци, данъчните приходи трябва да са диверсифицирани. По-специален случай са така наречените ‘умни’ данъци – глоби за задръстване и други екологични данъци. Безвъзмездното финансиране също може да е уместно, тъй като много от предоставяните услуги се ползват и други части от страната. Безвъзмездното финансиране може да служи като инструмент на правителството в опитите му да приложи специфична политика относно градовете и да поощри сътрудничеството в рамките на метро-регионите. Най-накрая, публично-частните партньорства могат да играят съществена роля като увеличават ресурсите, достъпни за публични проекти, при условие, че отношенията се развиват грижливо като се избягва моралният риск от злоупотреба.

v     От гледна точка на разходите, разпределението на функциите на най-подходящото ниво на управление, без дублирания, може да спомогне за ефективното разходване на средства в метро-регионите. Основни принципи са, че предоставянето на местни услуги, като управление на боклука и поддръжката на пътната мрежа, трябва да бъде делегирано на местно ниво, докато публичните стоки, зависещи от външни фактори, като замърсяване на въздуха и управление на водните ресурси, трябва да бъдат отговорност на ниво метро-регион и административна единица по-голяма от община. Необходимо е и ясно разграничение на отговорностите, когато двата вида блага са смесени. Дублирането на задачи и отговорности обикновено е проблем за метро-регионите, тъй като по-големите отговорности или възможности на общинската власт могат да се сблъскат с тези на управлението на по-високо ниво.

·        Схемите за изравняване може да имат обратен ефект. Основна дилема пред правителствата е как да получат колкото се може повече приходи от метро-регионите, за да се осигури някаква териториална равнопоставеност, но без да се нарушават финансовите възможности на метро-регионите.

v     Изравняванията в рамките на метро-региона се използват, за да се елиминират негативните ефекти на градското разрастване и поляризацията на доходите. Тези механизми се прилагат в някои големи метро-региони с голямо местно самоуправление (напр. Истанбул, Токио, Сеул), както и някои силно фрагментирани метро-региони (напр. Минеаполис – Сейнт Пол). Във Франция, правителството предоставя блоково безвъзмездно финансиране на общините, които започнат хоризонтално сътрудничество и приемат някаква форма на схема за изравняване в рамките на метро-региона.

v     Националните схеми за изравняване обикновено целят преразпределение на ресурсите от по-богатите към по-бедните региони. Тези схеми често са широко дебатиран и противоречив въпрос. Метро-регионите обикновено са изправени пред по-големи социални и инфраструктурни предизвикателства, но от друга страна имат по-големи бюджетни възможности, а в други области нуждите за разходи са по-големи поради географското им естество (напр. планинските райони). Все пак, в някои случаи, някои елементи на разходите не се взимат предвид, като по-високите разходи за труд (Стокхолм) или по-високите разходи за земя (Хелзинки). В други случаи, общините с големи данъчни възможности получават повече трансфери по схемите за изравняване (Амстердам). Схемите за изравняване могат да бъдат възприети като контра-стимул на усилията по събиране на данъци, което не е в полза на метро-региони, които полагат големи усилия за това (Сеул).

Обобщение: преосмисляне на националните урбанистични стратегии

Големите градове са ключов компонент в стратегията за териториално развитие. Една добре изготвена национална стратегия не може да игнорира пространствената структура на икономиката или качествата и характеристиките на големите градове, които влияят върху икономическия живот, социалното единство и околната среда. Дали един голям град расте с по-бърз или по-бавен темп не е толкова важно, колкото дали местните и националните власти са готови да развият политики и да насочат инвестициите спрямо неговите нужди и потенциал. Но националните урбанистични политики в миналото по-скоро са противодействали срещу или са отстранявали грешки от нещо вече съществуващо, а не са били активни и динамични. Проблемите на големите градове трябва не само да получат по-висок приоритет в националната политика и да бъдат по-добре изяснени, но трябва да бъдат определени нови политики на национално, регионално и местно ниво. Властите на всички нива трябва да преразгледат своята роля и отговорности и да проучат начините за стимулиране на синергията в сътрудничеството.