ВЪВЕДЕНИЕ

На 5 декември 2005 г. Институт "Отворено общество"-София и министърът по европейските въпроси Меглена Кунева подписаха Споразумение за гражданско наблюдение на работата на държавната администрация по препоръките на Европейската комисия в петте критични области на присъединяването на България към ЕС. Това са петте области, в които забавянето на реформите предизвиква "сериозно безпокойство": дружествено право, свободно предоставяне на услуги, земеделие, регионална политика, правосъдие и вътрешни работи. Във връзка с това Институт "Отворено общество"-София формира пет експертни групи със задача да следят как българското правителство изпълнява поетите ангажименти и да информират властите в София и Брюксел и гражданското общество за реалния напредък едновременно и независимо от правителството.

При осъществяването на мониторинга бяха предприети няколко стъпки:

- Идентифициране на проблемните области от Доклада на ЕК;
- Установяване на планираните от правителството действия в отговор на критиките;
- Отнасяне на конкретните проблеми към съответната идентифицирана група;
- Събиране на информация за ефекта от предприетите мерки;
- Обобщаване на информацията.

Въз основа на събрана писмена информация и срещи с представители на основните
министерства експертните групи подготвиха настоящия междинен доклад, който
оценява напредъка в изпълнението на поетите ангажименти в петте области до 15
януари 2006 г.

Възприета е скала от четири стойности за измерване изпълнението на дадена мярка:

- Неизпълнена – пропуснат е срокът за изпълнение и не е започната работа по изпълнение на мярката;
- По-скоро неизпълнена – пропуснат е срокът за изпълнение, започната е работа по изпълнение на мярката, но изпълнението е в началото на процеса;
- По-скоро изпълнена - пропуснат е срокът за изпълнение, започната е работа по изпълнение на мярката и изпълнението е към края на процеса;
- Изпълнена – мярката е изпълнена в срок.

ОЦЕНКА НА АДЕКВАТНОСТТА НА ПЛАНИРАНИТЕ ОТ ПРАВИТЕЛСТВОТО МЕРКИ

Списъците с планираните от правителството мерки в отговор на критиките от Мониторинговия доклад на Европейската комисия от октомври 2005 г. представляват съвкупност от разнородни по обхват, характер и с различна степен на детайлизация и значение действия. Мнението на експертните екипи е, че планираните мерки са по- скоро адекватни и покриват голяма част от критичните бележки на комисията за коригиращи действия, като дори в някои отношения ги разширяват.

Мерките по "Дружествено право – Защита на интелектуалната собственост" се състоят преобладаващо в създаване на предпоставки за ефективна защита на интелектуалната собственост (създаване на органи за координация, информационен обмен с Европейската комисия и др.), но изпълнението на така формулираните мерки не е достатъчен индикатор за реалната защита на носителите на права, нито за обемите и темповете на създаване и разпространение на произведения в нарушение на законодателството за защита на интелектуалната собственост.

Експертният екип в област "Земеделие" констатира необходимост от шест
допълнителни мерки.

В анализа на Мониторинговия доклад на ЕК за готовността на България за членство в ЕС и предложения за мерки за адресиране на критиките от доклада са посочени 9 основни критични бележки в проблемната област мляко, свързани с общата организация на пазара на мляко. Те се отнасят до: приемане на законодателство, което да регулира основните механизми, включително разпределението и управлението на квотите; въвеждане на механизмите на общата организация на пазара на мляко; създаване на Национален млечен борд и Регионални млечни бордове; разпределение на задачите и отговорностите между органите, участващи в изпълнението на системата за млечните квоти; одобряване на изкупвачите на мляко; изграждане и акредитиране на независими лаборатории за анализ на маслеността; вземане на политически решения по отношение на администрирането на националния резерв и принципите за трансфер на квотите; разработване на преходни мерки за продажба на мляко в страната през периода до април 2009 г.

Списъкът с мерки на правителството адресира само една от тези бележки, а експертният екип на Институт "Отворено общество"-София предлага оценка на допълнителни шест мерки.

Експертният екип по "Правосъдие и вътрешни работи" констатира, че мнозинството от предложените от правителството на Република България мерки по глава "Правосъдие и вътрешните работи" акцентират върху полагането на усилия за постигане на дадена цел, а не върху резултата от тези усилия. Редица от мерките имат самоцелен характер и трудно могат да демонстрират, че при изпълнение водят до постигане на конкретна цел. Прави впечатление, че в ключови области - като например структурата и функционирането на съдебната система и борбата с корупцията - мерките изглеждат като ad hoc отговор на Мониторинговия доклад, а не следват ясни приоритети на развитие на съответната област. Също така е видим и недостатъчният акцент на  истемата от мерки върху досъдебната фаза на наказателното производство, борбата с организираната престъпност и противодействието на корупцията – области, които се посочват като критични и в политическите критерии, и в глава "Правосъдие и вътрешни работи". В хода на мониторинга експертният екип установи, че липсва ясна структура на
контрола на изпълнението на мерките.

ОЦЕНКА НА ИЗПЪЛНЕНИЕТО НА МЕРКИТЕ

Количествената оценка на изпълнение на планираните от правителството мерки в отговор на критиките от Мониторинговия доклад на Европейската комисия от октомври 2005 г. показва, че в нито една от петте критични области няма мярка, която да е оценена като "неизпълнена" – това е мярка, по която е пропуснат срокът за изпълнение и не е започната работа по изпълнението й.

От общо 92 мерки 31 (34%) са "изпълнени" , 35 (38%) са "по-скоро изпълнени" и 26 (28%) са "по-скоро неизпълнени".

Фигура – обща

Количественият анализ на степента на изпълнение на мерките показва, че най – сериозен напредък в преодоляване на забавянето на реформите е регистриран в критична област "Защита на правата на интелектуалната собственост", където няма неизпълнени и по-скоро неизпълнени мерки, а 66% от мерките са изпълнени и 34% са по-скоро изпълнени. Следва да се има предвид, че констатирането на изпълнението на тези мерки е само констатиране на създаване на предпоставки, но не означава и реална ефективност на координацията, нито реална ефективност на информационната кампания. Това предстои да се наблюдава занапред.

На база «изпълнени» и «по-скоро изпълнени» мерки, задоволителен напредък в преодоляване на забавянето на реформите е постигнат в областите "Регионална политика" /където 93% от мерките са изпълнени и по-скоро изпълнени/ и «Свободно предоставяне на услуги» /82% от мерките са изпълнени и по-скоро изпълнени/.

Най – малък напредък в преодоляване на забавянето на реформите е постигнат в областите "Правосъдие и вътрешни работи" и "Земеделие", където все още 41% от мерките са по-скоро неизпълнени.

Оценката по всяка една от петте наблюдавани области е както следва:

Фигура 1

"Изпълнени" и "по-скоро изпълнени" са 14 (или 82%) от 17-те предвидени мерки за повишаване на обхвата на задължителната автозастраховка.

Фигура 2

От формална страна няма закъснения или неизпълнение. В срок са изпълнени и мерки от Плана за действие (създаване на Съвет за защита на интелектуалната собственост). Необходимо е да се спазва принципът за публичен консултационен процес. Има впечатление, че изменителните закони на ЗАПСП и ЗРТ са приети прибързано и не всички заинтересовани страни са били поканени за изразяване на становища.

Фигура 3

Анализирани са общо мерките за отразяване на 22 критични бележки от червената зона. От тях 16 са адресирани в Списъка с мерки глава 7 "Земеделие" и 6 са мерките, включени по съответните критични бележки от анализа на Мониторинговия доклад на ЕК за готовността на България за членство в ЕС и предложения за мерки за адресиране на критиките от доклада. Практически по всички критични бележки са предприети мерки за тяхното отстраняване. Към 16 януари резултатите от анализа показват следното разпределение (Фигура 3): мерките по 5 от критичните бележки са напълно изпълнени; по 8 от критичните бележки мерките са по-скоро изпълнени; по 9 от критичните бележки мерките са по-скоро неизпълнени и няма неизпълнена мярка.

Фигура 4

Към 16.01.2006 г. може да се каже, че 3 от мерките, набелязани от българското
правителство, са напълно изпълнени, 11 са по-скоро изпълнени и 1 е по-скоро
неизпълнена (Фигура 4).

Фигура 5



Към 16 януари 2006 г. не беше установена мярка, която да може да бъде определена като неизпълнена (Фигура 5). По всички мерки се отчита предприемането на дейности.

Мониторингът показва, че 9 от мерките могат да бъдат окачествени като изпълнени въз основа на получените данни.
В голямата си част – 72%, мерките по глава "Правосъдие и вътрешни работи" се окачествяват в настоящия доклад като по-скоро изпълнени (31%) и по-скоро неизпълнени (41%).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Анализът на изпълнение на мерките в петте области показва, че напредъкът в област "Защита на правата на интелектуалната собственост" дава основание да се  чита, че от формална гледна точка изискванията на ЕК са изпълнени. По приетите актове могат да се направят коментари от гледна точка на очакваната им ефективност и взаимосвързаност на отделните правоприлагащи органи.

Същото се отнася и за област «Свободно предоставяне на услуги». Има  редпоставки до края на март 2006 г. да бъдат изпълнени над 90% от мерките за  овишаване на обхвата на "Гражданска отговорност". При така свършената работа няма причина до края на март 2006 г. и броят на застрахованите автомобили (от тези, които  одлежат на застраховане) също да е над 90 на сто, с което България ще изпълни изискванията на ЕК за членство в ЕС.

Оценката в област "Регионална политика" показва, че има само една мярка, която е по-скоро незавършена, но нейното изпълнение е от особена важност за успешната ни подготовка за членство през януари 2007 (Предоставяне на проектите на Оперативни програми и проекта на НПР 2007-2013 г. на ЕК за съгласуване). Налице е стремеж в съответните отговорни институции и звена да изпълнят всичките си ангажименти в сравнително кратки срокове, но за целта се изисква още сериозна и задълбочена  работа и постоянно координиране на усилията.

Оценката на изпълнението на мерките в област "Земеделие" не е еднозначна. Причината за това е взаимната зависимост и необходимостта от строга оследователност за изпълнението на мерките.

Сериозна причина за безпокойство е закъснението на изпълнението на мерки, изискващи значителни финансови и човешки ресурси и технологично време: системата за идентификация на парцелите; изграждането на независими лаборатории за анализ на маслеността; изграждането на граничните ветеринарни инспекционни пунктове и др. Независимо от големия брой мерки, попадащи в категорията по-скоро неизпълнени, наблюденията на експертите сочат наличието на добър синхрон между отговорните институции, което е повод за умерен оптимизъм, че съществува капацитет за изпълнение на мерките след тяхното приемане.

Фактът, че 72% от мерките по глава "Правосъдие и вътрешни работи" не могат да се причислят към категорията на изпълнените, буди сериозно безпокойство за оставащия кратък срок. Имайки предвид, че партньорската проверка по главата предстои през февруари 2006 г., е видно, че остават броени седмици за съответните институции да демонстрират напредък в поетите ангажименти. Положителната констатация на предварителния доклад е, че няма мерки, които да не могат да бъдат изпълнени, но забавянето е предпоставка за съмнения по отношение качеството на резултатите от мерките.

В заключение междинният граждански доклад дава основание да се оценят планираните от правителството мерки за преодоляване на закъсненията в осъществяването на реформите в петте критични сфери като по-скоро адекватни.

Темпото по изпълнение на мерките показва, че всички планирани мерки могат да бъдат осъществени в срок. Безпокойство буди състоянието в областите "Земеделие" и "Правосъдие и вътрешни работи", където към момента на междинния доклад няма реализиран достатъчен напредък, който да гарантира, че закъсненията ще бъдат преодолени.

Сфера на загриженост остават ефективността и качеството на реализация на мерките поради скоростта на осъществяване на реформите.

Основният извод на междинния граждански доклад е, че България запазва шансовете си да изпълни в срок мерките за присъединяване към ЕС на 01.01.2007 година, но е необходимо съществено увеличаване на усилията за преодоляване на изоставането в областите "Земеделие" и "Правосъдие и вътрешни работи", както и повишено внимание относно качеството при изпълнението и прилагането на набелязаните мерки.

Пълният текст на доклада можете да намерите тук.