Интеграцията на имигрантите на местно ниво е тема от значителен интерес за страните от ОИСР. Нарастващото значение на икономиката на знанието означава, че битката за таланти настига по важност битката за външни инвестиции. В този ред на мисли, квалифицираните мигранти могат да предлагат солидно сравнително предимство на местните пазари на труда, стига техният потенциал бъде използван. Съществува търсене и на неквалифицирани мигранти, особено при повишени разходи за живот, което прави по-ниско платените работи непривлекателни за местното население, както и там където демографските промени комбинирани с движението на населението намаляват възможността местните трудови пазари да задоволяват търсенето си сред местното население. За да бъде извлечена максимална полза от потенциалните предимства от миграцията, обаче, е съществено имиграцията да бъде съпроводена от интеграция, т.е. има нужда от ефикасни механизми за осигуряване на ефективно включване на имигрантите на местните трудовите пазари. Парадоксално, но едновременно с нарастване на значението на миграцията в глобален мащаб, съществуват и притеснителни доказателства, че в редица страни интеграционните резултати не са толкова благоприятни както в предишни години.

Интеграцията на имигрантите представлява една област от политики, където местния подход е изключително важен. Докато имиграционната политика често се определя, разработва и финансира на национално ниво, то нейният ефект върху мигрантите и обществото се усеща на местно ниво, където другите политики, включително политиката на трудовите пазари, си взаимодействат. Съществува голяма разлика по места що се отнася по броя и типа на идващите мигранти. Докато някои определени земеделски райони привличат голям брой временни мигранти, то като цяло мигрантите предпочитат да се заселват в градските райони и определени “входни” градове (като връзка между райони). Освен това, в рамките на тези градове, имигрантите често се концентрират в определени квартали, поради семейни или общностни връзки със сънародниците си, или просто за да минимизират разходите си за живот. Местните политици са способни да вземат предвид тези обстоятелства и варианти, както и различия в търсенето на трудовите пазари.

Настоящата публикация хвърля светлина върху общите принципи и ключовите фактори в подкрепа на интеграцията на местно ниво, особено във връзка с развитието на ефикасни управленски подходи. Едно сравнение между местни инициативи, прилагани в пет страни от ОИСР: Канада, Обединеното кралство (Лондон), Испания, Италия и Швейцария, посочва известен брой ключови въпроси, пред които са изправени местните политици, които работят по проблема. Кои заинтересовани страни в процеса да бъдат включени и как да се извлече максимална полза от техния принос? Как най-добре да се използват ресурсите? Трябва ли имигрантите да са специфична целева група или трябва да се развие стратегия насочена към цялата общност? Как може местните власти да подкрепят иновациите и същевременно да прилагат устойчив подход, който да съвпада с преобладаващия в тази област на политики? Каква е ролята на местните партньорства в борбата с тези проблеми и къде трябва да е техния фокус? Публикацията включва казуси от всяка разгледана страна, като добавка към анализа на основните резултати от изследването и набор от препоръки, насочени както към политици от местно така и на национално ниво.

Кой е включен на местно ниво?

Участниците в областта на тази политика са много разнообразни, което отразява разнообразието на бариерите пред интеграцията на трудовия пазар, с които имигрантите могат да се сблъскат. В зависимост от конкретната географска област, местните и регионалните власти, неправителствени организации (НПО), работнически синдикати и работодателите могат да предприемат дейности в подкрепа на интеграцията. Всяка от тези организации допълва подкрепата към имигрантите осъществяване от обществените служби по заетостта, които рядко насочват своите програми конкретно към имигрантите. Измежду участващите страни, Канада притежава най-големия и най-разнообразен набор от програми на обществените служби по заетостта насочени към имигрантите, включително процес за оценка качествата на новопристигналите и проекти за пренасочване, специализирано търсене на работа, програми за придобиване на трудов стаж, схеми за работа под ръководството на ментор (наставник) и проекти за усъвършенстване на уменията.

Въпреки факта, че местните власти в повечето случаи нямат специфична законова компетенция да съдействат на хората да си намират работа, в повечето страни участвали в това проучване, те играят важна роля за местната интеграция на имигрантите. Местните политики в областта на жилищното настаняване, образованието, социалното подпомагане и пространственото планиране на разрастване на селищата могат да имат значителен ефект върху способността на имигрантите за достъп до работни места. Същевременно най-важният ангажимент на местните власти за социалното и икономическо благосъстояние на съответните области ги прави естествена водеща страна в локалните партньорства в подкрепа на интеграцията.

Както местните власти, така и бюрата по заетостта често работят с неправителствени организации по отношение на предлагането на услуги на имигрантите на местно ниво, понякога по законови причини (защото те са способни да предоставят помощ на мигранти, които нямат работа или разрешение за пребиваване), но и по причина, че НПО предлагат подкрепяща среда и индивидуализиран подход като ‘обслужване на едно гише’, а някои мигранти, изправени пред множество препятствия свързани със заетостта, се нуждаят точно от това. Колежите и професионалните училища са също много подходящи за предприемане на интеграционен подход на местно ниво, тъй като служат за посредници между местното население и местните работодатели. Например, според мнозина системата от местни колежи в САЩ действа като “интеграционна социална институция”, която свързва образованието на ниво след средното с нуждите на местните трудови пазари, а 25% от студентите в системата са имигранти. Професионалните училища също са важни за интеграцията на младите хора в Швейцария, като отразява централната роля на швейцарската система на чиракуване на трудовия пазар.

Работодателите са може би най-важните от всички участници в процеса на местно ниво. В Канада и САЩ работодателите играят важна роля при интеграционните подходи в някои географски области, участват в партньорства и работят съвместно, за да предоставят на мигрантите възможност за обучение организирано и финансирано от работодателите. Например, работодателите са водещи партньори в базирания в Торонто Регионален съвет за имигрантска заетост, който има мандат да подобрява достъпа до трудовите пазари за квалифицираните имигранти в контекста на демографските промени и предвиждания за недостиг от квалифицирана работна ръка. Асоциациите на работодателите и търговските камари също могат да изиграят особено полезна роля. Способността на работодателските асоциации да се борят прогресивно както с проблемите по интеграцията, така и с тези по качеството на работа, е илюстрирана в провинция Леида, Испания, където местната фермерска асоциация е развила иновационен модел за стимулиране на качествена работна ръка сред временните мигранти в земеделския сектор, чрез осигуряване на квартири, обучение и социална подкрепа освен създаването на връзки, с потенциал за развитие, с региони от родните страни на мигрантите. Важно е асоциациите на работодателите да се захванат с това предизвикателство; докато естествената роля на синдикатите е да подпомагат подобряването на условията на труд, много от по-рисковите сектори на заетост, в които се концентрират имигранти, се характеризират с ниско ниво на синдикална организираност, а често синдикатите не предприемат нищо, ако то ще е във вреда на техните синдикални членове. В Италия, местните търговски камари също участват в широк набор от инициативи, от обучение до осигуряване на квартири и инициативи в подкрепа на предприемачеството. Например, те ръководят инициативи за развитие на двустранни взаимоотношения с региони в родните страни на имигрантите, за развитие на умения у имигрантите, за които има търсене в приемащата ги страна, още преди имигрантите да са напуснали родното си място.

Организациите с нестопанска цел от частния сектор, например социалните организации и общинските фондации, също могат да са особено ефективни в тази област, най-малкото поради своята гъвкавост и поради факта, че са извън публичния сектор. Например, една социална организация в Нюшател, Швейцария, е разработила кратки курсове специално за подготовка на мигранти според нуждите на местните работодатели. Тяхната независимост от формалната система на обучение им позволява да предприемат подход ‘воден от търсенето’, и да предлагат модули през цялата година.

Най-накрая, все повече се признава фактът, за важната роля на асоциациите на имигрантите в интеграцията на место ниво, тъй като стимулират развитието на услуги, чувствителни към културата на имигрантите, които отразяват исканията на самите имигранти. Асоциациите на имигрантите вече ръководят много от услугите за бегълци, например в Лондон, а в Испания биват стимулирани за по-активна роля в областта на интеграцията.

Кои основни политически инструменти се използват?

Много от инструментите използвани в подкрепа на интеграцията на мигрантите в проучваните географски области са подобни на онези, използвани в традиционните активни политики на трудовия пазар, включително съдействие при търсенето на работа, образование и обучение, работа под ръководството на ментор (наставник) и предоставянето на възможности за придобиване на стаж. Тези инструменти, обаче, често биват адаптирани към специфичните нужди и начин на живот на мигрантите, като се предоставя специализирана помощ, включително по-широка адаптация към чуждата култура и създаване на мрежи от организации.

Когато се взимат решения свързани със заетостта на мигрантите, работодателите нямат възможността да прибягнат до обикновените източници на информация (специфика на образованието, качество на работа при предишната длъжност), които да им помогнат в избора на правилния работник. Затова местните инициативи, даващи възможност на работодателите бързо да разпознаят потенциала на мигрантите, са изключително важни. Например, те включват програми за назначения с цел придобиване на конкретни умения, действия целящи трансфер на квалификациите и проекти, които разкриват предишни компетенции. Езикът също се счита за особено важен от множество участници на местно ниво, поради увеличаващата се важност на комуникационните умения в рамките на една икономика, базирана на услугите и на знанието. Съществува някакво притеснение от факта, че съществуващите езикови курсове предлагани на местно ниво не постигат високото ниво на знания, което се изисква в днешно време от работодателите, затова една част от участниците в процеса в канадските провинции и в Лондон въвеждат, макар и в малък мащаб, курсове на по-високо езиково ниво и по специални професионални области,.

В страните от южна Европа, като Испания и Италия, много от работата за интеграция на имигрантите е фокусирана в по-широката социална интеграция, а не към интеграция на трудовите пазари. Изграждането на солидарност и разбиране между местните жители и мигрантите се счита за важен елемент, който дава възможност за по-широко включване на мигрантите в обществото и увеличава достъпа им до работни места. В страни, където много от работните места се рекламират неофициално, това може да е ефективна стратегия. В Италия, наличието на жилища на достъпни цени също се счита за важен фактор за интегриране на трудовите пазари, в следствие на което са развити множество местни схеми за предоставяне на жилища на имигрантите, например един проект в Бергамо, управляван от консорциум съставен от 16 публични и частни организации, заедно с регионалните и местните власти, трудовите синдикати и асоциации.

Най накрая, в някои области се съсредоточават не в подкрепа на достъпа до работни места, а върху стимулиране на предприемачеството. В Италия нарастването на броя на предприемачите на национално ниво се идентифицира като изцяло дължащ се на увеличения брой предпиремачи-имигранти, затова търговските камари имат желание да подкрепят експанзията в тази област като предлагат специално ръководство и наставничество.

Въпроси на управлението

Съществуват известен брой специфични въпроси на управлението, свързани с местните инициативи за интеграция на имигрантите на трудовите пазари.

Управление на промяната

Интеграцията на имигранти на местно ниво принципно е въпрос от компетенцията на управление на промяната. Ефективната интеграция на трудовите пазари зависи от подпомагането на имигрантите да се справят с резките промени в техния живот, като същевременно се осигури адекватно развитие на местната общност според промените в спецификата на населението и градоустройството. Докато местните жители трябва да мислят как да се справят с по-дългосрочни последствия, мигрантите се нуждаят от ясни насоки, които да им покажат услугите, от които да се възползват, за да улеснят прехода си към новия живот. Това значи, че има нужда от добре координирани и достъпни услуги на местно ниво, отговарящи на различните нужди, или чрез традиционните или чрез специални лесни за мигрантите подходи, или чрез ‘обслужване на едно гише’, конкретно адаптиран за имигрантите. За съжаление големият брой различни участници на местно ниво, както и фактът, че услугите често се развиват ‘отдолу нагоре’, означава, че такива ясни насоки по-скоро не съществуват, а предлагането е фрагментирано, с ниско ниво на комуникация и координация.

От такава фрагментация следват различни усложнения. Липсата на комуникация между институциите, ангажирани с интеграцията може да намали способността на отделните райони да развият последователен стратегически подход. Организациите осигуряващи услуги могат да останат сравнително изолирани; по този начин се намалява тяхната способност да упътват имигрантите към друга релевантна подкрепа и нови възможности. Организациите, обслужващи имигрантите могат да изпаднат извън “учещите общности” , а обмяната на добри практики е важна за развитието на по-ефективни услуги. Освен това липсата на комуникация между организациите, ангажирани с търсенето и предлагането на трудовите пазари, е често явление. Имайки предвид скоростта на промените на местните трудови пазари, изключително важно е организациите да са наясно с най-актуалното търсене на трудовите пазари, така че да могат точно да насочват мигрантите към реалистични възможности за работа. Докато това може да изглежда достатъчно очевидно, организациите включени в предлагането (обучаващи институции, НПО) често оперират без актуална информация за нуждите на трудовите пазари, като предлагат общи съвети за трудовия пазар. Това може да доведе до излишно вторачване върху възприеманите ‘дефицити’ на имигрантите (лична увереност и умения за търсене на работа, например), а не до обучение на мигрантите да разбират и реагират правилно на местното търсене.

Избягване на фрагментацията и придържане към традиционни политики

Изправени пред сложността и относителната фрагментация на предоставяне на помощ на мигрантите в много от регионите, някои експерти вече се питат дали традиционните политики не са по-ефективни. Стимулирането на традиционно ангажираните местни институции да взимат предвид нуждите на новодошлите и да ги отразяват в своите разширени програми води до по-голяма устойчивост в дългосрочен план. В Лондон, например, образованието и системата за обучение са относително гъвкави, така че вместо местните институции да инициират създаването на нови курсове за обучение, те често насочват мигрантите как да получат достъп до по-широк набор от услуги. В Италия основна реформа в системата за образование на възрастни е довела до създаването на ‘постоянно действащи местни центрове за образование за възрастни’, които са заменили езикови курсове за напреднали, като подобряват съгласуваността при получаване на сертификати и намаляват дублиращата конкуренция на местно ниво.

Докато услугите предвидени в традиционните политики могат да подобрят координацията, същевременно могат да намалят гъвкавостта и иновациите. Интеграцията на имигрантите е особена област от разнообразни политики, в която политиците все още търсят най-подходящите механизми. Поради тази причина, действията на местно ниво могат да бъдат особено ефективни, ако стимулират различни подходи и иновации. Един особено ефективен метод за подкрепа на иновациите е създаването на система за начално финансиране или за “стипендии за иновации”. В Уинипег, Канада, гъвкавият бюджет по Програмата за интеграция на имигрантите в Манитоба се използва за финансиране на различни пилотни програми. Diputació de Barcelona (правителството на провинция Барселона) в Испания също успешно използва национално и европейско финансиране в подкрепа на иновациите, което дава възможност резултатите да се разпространяват сред други местни власти, например под формата на методологически наръчници.

Традиционните политики са заплаха за често спокойната индивидуализирана помощ “на едно гише”, която се предлага от по-малки организации като неправителствените. Моделът CASI в Мадрид е преодолял тази пречка чрез разработването на силен традиционен подход, които използва предимството на иновационната природа на НПО и тяхната способност да предлагат индивидуализирано съдействие. Целият регион около Мадрид е покрит от различни CASI инициативи и всички местни НПО работят по сходни методологии и преследват сходни цели, което води до последователност в предлагането на услуги. Програмата отчасти притежава вградена гъвкавост, тъй като безвъзмездните помощи се разпределят на всяка ‘CASI’ инициатива, което позволява относителна свобода на разходите.

В много региони са развити териториални партньорства като механизъм за намаляване на изолацията на отделните участници в интеграцията, в подкрепа на иновациите и на организациите осъществяващи традиционните политики за приложение на интеграционни подходи. В Лондон много НПО в подкрепа на бежанците са координирани чрез по-широки партньорства, които обединяват различни социални и икономически партньори. Сдружението Renewal /Обновление/ в западен Лондон с бюджет 16 милиона лири стерлинги (около 23 милиона евро) за седемгодишна програма, ангажира много партньори, като водеща и отговорна организация е голям местен работодател, Ealing National Health Service Primary Care Trust. Сдружението Renewal осигурява известна непрекъснатост в област характерна с краткосрочни финансиращи програми, като осигурява развитие на организационен капацитет. В Италия и Испания, Териториалните пактове за заетост също използват полезен механизъм за подпомагане на местните участници в процеса на интеграция за преодоляване на административните бариери и традиционното разделение на труда.

Ресурси

Наличността на ресурси е проблем, който оказва значително влияние върху ефективността на местните инициативи за интеграция. Тъй като НПО обикновено са сред първите ангажирани с предлагане на услуги за имигранти, често в тези организации проблемите по финансирането стават явни. Устойчивостта на финансирането на НПО е проблем за всички, като местните участници споделят не само за продължителни усилия за намиране или продължаване на финансирането, но и за ниско заплащане и дълго работно време, което може да доведе до отлив на персонал.

Предвид ограничените налични ресурси, ключов въпрос пред местните участници в интеграционния процес е къде е най-добре да бъдат насочени тези ресурси? Фактите сочат, че е необходим един относително фокусиран и интензивен подход за дългосрочна интеграция на трудовия пазар – по-евтини намеси, които не са специфично насочени към уменията и амбициите на имигрантите, и не са свързани с търсенето на местните трудови пазари имат по-нисък дългосрочен успех. Обаче, на локално ниво преобладават именно краткосрочните намеси. В частност, системите за управление на резултатите от реализираните финансиращи програми (с техния акцент върху бързите резултати) стимулират местните инициативи да съдействат за бърз достъп на имигрантите до работни места, което в крайна сметка може да доведе до краткосрочно участие на пазара на труда, като противовес на дългосрочна интеграция. Там където съществуват по-интензивни намеси, те са по-скоро ограничени по мащаб и водят до относително пренебрежим ефект върху цялостната интеграция на имигрантите на трудовия пазар.

Целеви подходи

Съществуват примери за целеви подходи на местно ниво, които се опитват да максимизират своя ефект чрез фокусиране върху специфичните характеристики на определени групи мигранти. Например, известен брой инициативи са насочени към мигрантите от женски пол, заради по-лошите им показатели за интеграция на трудовия пазар. Други инициативи са предназначени според нивото на умения на имигрантите. Множество местни инициативи в Канада, например, се концентрират върху имигранти с висше или професионално образование, което се отразява благоприятно върху канадската имиграционна система. Фокусирането върху високо-квалифицираните имигранти дава предимство, тъй като представя едно положително лице на имигрантската общност пред работодателите, имигрантите се възприемат като ‘ресурс, който може да бъде използван’, а не като проблем за решение. Съществува, обаче, опасност, че налагането на твърде много критерии за селекция сред имигрантите може да доведе до такива ефекти, че проектите да подкрепят най-малко нуждаещите се, за сметка на тези в неблагоприятна позиция.

Разработени са и специфични подходи за отчитане на времето прекарано от всеки мигрант в дадена страна. Програмата за обучение в Нюшател, Швейцария, например, е приела понятието ‘Jet’ за новопристигналите имигранти, с които работи, са динамични и силно-мотивирани да успеят, което създава положителен профил на участниците в програмата пред местните работодателите. При съдействие на второ и трето поколение мигранти, местните инициативи често осигуряват подкрепа за децата, за да предотвратят тяхната изолация. Например, една местна организация за интегриране на имигранти в Санта Колома де Граменет, Испания, се опитва да се справи с ниските резултати на имигрантите в образователната система като се бори с проблемите на изолацията и преодоляване на различията в културите в училищата.

Някои инициативи акцентират върху определена етническа група или общност, като се ръководят от определена имигрантска асоциация като по-този начин реагира по-чувствително към хората от съответната култура. Съществуват някои притеснения, обаче, че такива политики в крайна сметка могат да доведат до конкуренция между различните общности, а не до интеграция. Други географски райони не възприемат идеята за насочване на специални политики към имигрантите, като отделна група. Ключова черта на политиката за интеграцията на кантона Цюрих, например, е това, че третира проблемите на имигрантите като “проблеми на изолацията”, а не непременно като “проблеми особено присъщи на мигрантите”. Наистина някои експерти предупреждават срещу “расовата” бедност като социален феномен, твърдейки, че когато бедността се асоциира с хора от определен произход и култура, то хората забравят, че всъщност са изправени пред универсален структурен проблем.

Точното време

Изборът на точния момент е особено важен при управлението на инициативите за интеграцията на имигрантите. Работодателите подчертават, че имигрантите не трябва да остават твърде дълго извън трудовия пазар след пристигането си, за да останат близо до специфичния сектор на заетост и уменията им да не атрофират. Тъй като имигрантите може да се нуждаят от допълнителна подкрепа за адаптация към местния трудов пазар при пристигането си, инициативите, които дават възможност имигрантите да си намерят работа и в последствие да запълнят празнините или да доразвият уменията си чрез обучение по време на работата и тяхното надграждане, са особено ценни. Тези инициативи помагат да се избегнат изискващите много време периоди на образование и обучение. Макар да е необходимо и самостоятелно обучение, модулните курсове, които позволяват на имигрантите да надграждат своите умения по всяко време на годината, са също особено важни.

Препоръки за политиките

Изхождайки от местния опит на участващите страни могат да се направят следните препоръки за политиките, както на национално, така и на местно ниво.

На национално ниво

• Да се осигури чрез националната имиграционна система задоволяване на нуждите на трудовите пазари.
• Да се развие последователна политическа рамка на най-високо ниво със силно анти-дискриминационно законодателство.
• Да се разработят отворени и гъвкави традиционни програми.
• Да приеме признаването на предишни компетенции и квалификации на имигрантите.
• Да се осигури силна атестационна култура.

На местно ниво

• Да се осигури силна координация и сигнализиране между отделните местни институции.
• Да се включат работодателите в ръководството на местни сдружения и партньорства.
• Да се подкрепят иновациите и ученето чрез, например, местни безвъзмездни дарения за проекти и гъвкави местни бюджети.
• Да работи за адаптация към нуждите на имигрантите в рамките на традиционно ангажираните с общите политики институции, а не чрез излишно създаване на нови такива.
• Имигрантите да бъдат целева група на политики, чувствителни към тяхната култура.
• Да се обмисля внимателно моментът на намеса, за да се осигури бързо навлизане на мигрантите на трудовия пазар.
Повече информация, както и резюме на текста на няколко езика може да бъде намерена тук.