Специално за Econ.bg

- Г-жо Иванова, какво е значението на фискална децентрализация за страните от Югоизточна Европа?

Силвия Иванова:

- Ефективното и стабилно местно самоуправление е ключът за стабилност и сигурност в Югоизточна Европа. Фискалната децентрализация е решаваща за успешното делегиране на властта от национално на местно ниво, което ще гарантира демократичните институции, ще засили доверието в тях и ще поддържа високо ниво на гражданско участие.

Всички страни в Югоизточна Европа са в процес на пълна трансформация и планират или осъществяват редица съществени реформи, включително въвеждането или стабилизирането на реални местни демократични институции. Местното самоуправление е ясно осъзнато като ключов елемент на преходния процес и като главен фактор за демократичната стабилност. Финансовата организация на местното управление е същността на дебата относно децентрализацията. За да може местната власт да изпълни ролята си в поддържането на социално единство, подпомагане на икономическото благосъстояние и устойчивото развитие, на нейно разположение трябва да бъде предоставен съответният финансов ресурс.

Европейската Харта за местно самоуправление провъзгласява в член 9 основните принципи свързани с местните финанси, които са доразработени от Съвета на Европа, по специално в Препоръка 14 на Съвета на министрите. Постепенно, но задължително на местните власти трябва да бъде дадена отговорността, която могат да изпълняват ефективно, съобразно принципа на субсидиарността.

В много страни има искания за прехвърляне към местната власт на пълната отговорност в области, които са свързани с финансовото планиране и мениджмънт, като администрация и събиране на местните данъци и такси; право на собственост и управление на общинската собственост; планиране на устройството и използването на земята.

Освен това, отговорностите на местната власт трябва да са разпределени така, че, принципно и доколкото е възможно, само един орган да е отговорен за дадена услуга пред гражданите. Това ще улесни отчетността и ще помогне да се избегнат злоупотреби в управлението.

- Има ли възможности за разнообразяване на приходоизточниците на общините?

Силвия Иванова:

- Финансите на местната власт трябва да се основават на справедлива комбинация от данъци върху собствеността, данъци върху доходите и държавна субсидия. Събираемостта на данъците трябва да се подобри и да бъде поверена на местната власт, доколкото става въпрос за собствените й финанси. Според член 9 от Хартата, местните власти трябва да бъдат упълномощени да набавят адекватни на нуждите им собствени финансови ресурси.

В Югоизточна Европа, обаче, собствените местни финансови ресурси, и по специално местните данъчни приходи не са достатъчни. Едно от обясненията е ограниченият обхват на данъците, които се използват за финансиране на местната власт. В много Западноевропейски страни данъците върху собствеността са важен източник на приходи за местното управление. Това може да стане и в Югоизточна Европа, като се има предвид, че частната собственост съществува. В много случай, обаче, липсва политическа вола за успешен приватизационен процес по отношение на общинската собственост. Дори, където правата на собственост са прехвърлени на гражданите, липсва модерен кадастър, който да е ефективно управляван и осъвременяван на местно ниво.

Най-лесният начин за повишаване на местните финанси е личният подоходен данък, или частта от държавния подоходен данък събиран на местно ниво. Това, обаче, изисква адекватен механизъм за уеднаквяване, тъй като фискалният потенциал на териториалните общности могат да варират значително. Други данъци, като ДДС, бизнес и корпоративни подоходни данъци не са подходящи за местни данъци тъй като те могат да увеличат неравнопоставеността сред местните власти, да отблъснат доверието в данъчната система и да направят местните власти прекалено зависими от икономически сътресения.

Третият дял от приходоизточниците е държавната субсидия. Тя, обаче, не трябва да пречи на развитието на ефективната данъчна събираемост. Държавната субсидия трябва не само да компенсира недостига на вестни средства, но и да запълва местния структурен дефицит. В тези случаи, местните дефицити трябва да бъдат преобразувани в държавни.

- Какви са затрудненията пред фискалната децентрализация в страните от Югоизточна Европа?

Силвия Иванова:

- Общ проблем в Югоизточна Европа е, че размерът на местните данъци се определя от държавата. Въпреки че е силно препоръчително данъчната база да се фиксира на държавно ниво, за да се предотврати конкуренцията между местните власти и износването на данъчната им база, което създава риск от възможни дефицити и нуждата държавата да спасява общини със структурен дефицит, също така е съществено правото на определяне на данъчни ставки да се предостави на местните власти. Ако се въведат горни и долни граници, обхватът между тях трябва да е достатъчно голям, за да могат отделните местни власти да приспособяват ставката към нуждите си според бюджетните срокове и съобразно икономическия и фискален потенциал на общината.

Друг проблем е нежеланието на местите власти да изискват реалистичната цена за услугите си. Това може да доведе само до неефективно предоставяне на услуги от една страна и от друга – до увеличени бюджетни дефицити. Неплащането за предоставена услуга се прехвърля от ползвателя или потребителя към данъкоплатеца и държавния дефицит. Рано или късно, гражданите ще платят, но по непрозрачен начин, а това позволява на избраните местни представители да избегнат отчитане на задълженията си.

- В какви граници виждате финансовата самостоятелност на общините? Могат ли общините да имат самостоятелна местна икономическа и социална политика?

Силвия Иванова:

- Трябва да има баланс между отговорностите и финансовите възможности на местната власт, за да се избегне зависимостта от държавна финансова подкрепа.

В Югоизточна Европа, дори в страните, в които процеса на децентрализация е напреднал, много местни власти, обикновено малките и тези с недостатъчен фискален потенциал, периодично срещат финансови затруднения. Това е сигнал за структурен дефицит, който от своя страна предпоставя зависимост от държавна финансова подкрепа, и в крайна сметка ограничава или дори премахва автономността на местната власт.

Според чл. 9 от Хартата, поне част от финансовите средства на местните власти трябва да се набират от местни данъци и такси, за които те имат власт да определят ставката. Данъчната база трябва да бъде установена според обективни и единни критерии в цялата държава, но размера на местните данъчни ставки трябва да бъде решаван от местните власти. Истинската цена за предоставяне на услугата също трябва да се таксува, за да се избегнат скрити субсидии и трансфер на такси към бюджетите на субсидиращите органи.

В Югоизточна Европа, или поне в някои страни, използването на субсидии все още е прекалено важно. До известна степен това може да се обясни от нуждата да се гарантират минимални стандарти при предоставянето на услуги или да се компенсират конкретни разходи. Субсидирането по принцип поставя допълнителни ограничения на местните и централните власти по отношение на начина на изразходване, задължително възстановяване на неизразходваните средства и т.н. Това може да породи ненужно изразходване, неправилно отчитане и липса на прозрачност. Следователно, трябва да се предвиди постепенна промяна и задължително да се премине от субсидии с определено предназначение към консолидирани и безусловни субсидии.

Защитата на финансово слабите местните власти извиква нуждата от институция за финансово уеднаквяване на процедурите. В югоизточна Европа се разчита прекалено много на разпределянето на данъци и има недостатъчното изравняване сред региони и общини. Държавните заеми и системите за изравняване не изпълняват напълно тяхната роля, т.е. да коригират хоризонтални и вертикални дисбаланси.

В средносрочен план, заздравяването на финансовия мениджмънт и изграждането на сигурна и стабилна система на междуправителствени фискални връзки трябва да развие кредитоспособността и капацитета за заеми на местната власт.

Разбира се, ефективното местно самоуправление изисква висока степен на придържане към етичните стандарти, инвестиции в хората и осигуряване на адекватно гражданско участие в публичните дейности на местно ниво.

Най-лесният начин за повишаване на местните финанси е личният подоходен данък, или частта от държавния подоходен данък събиран на местно ниво. Това, обаче, изисква адекватен механизъм за уеднаквяване, тъй като фискалният потенциал на териториалните общности могат да варират значително. Други данъци, като ДДС, бизнес и корпоративни подоходни данъци не са подходящи за местни данъци тъй като те могат да увеличат неравнопоставеността сред местните власти, да отблъснат доверието в данъчната система и да направят местните власти прекалено зависими от икономически сътресения.

Третият дял от приходоизточниците е държавната субсидия. Тя, обаче, не трябва да пречи на развитието на ефективната данъчна събираемост. Държавната субсидия трябва не само да компенсира недостига на вестни средства, но и да запълва местния структурен дефицит. В тези случаи, местните дефицити трябва да бъдат преобразувани в държавни.

- Какви са затрудненията пред фискалната децентрализация в страните от Югоизточна Европа?

Силвия Иванова:

- Общ проблем в Югоизточна Европа е, че размерът на местните данъци се определя от държавата. Въпреки че е силно препоръчително данъчната база да се фиксира на държавно ниво, за да се предотврати конкуренцията между местните власти и износването на данъчната им база, което създава риск от възможни дефицити и нуждата държавата да спасява общини със структурен дефицит, също така е съществено правото на определяне на данъчни ставки да се предостави на местните власти. Ако се въведат горни и долни граници, обхватът между тях трябва да е достатъчно голям, за да могат отделните местни власти да приспособяват ставката към нуждите си според бюджетните срокове и съобразно икономическия и фискален потенциал на общината.

Друг проблем е нежеланието на местите власти да изискват реалистичната цена за услугите си. Това може да доведе само до неефективно предоставяне на услуги от една страна и от друга – до увеличени бюджетни дефицити. Неплащането за предоставена услуга се прехвърля от ползвателя или потребителя към данъкоплатеца и държавния дефицит. Рано или късно, гражданите ще платят, но по непрозрачен начин, а това позволява на избраните местни представители да избегнат отчитане на задълженията си.

- В какви граници виждате финансовата самостоятелност на общините? Могат ли общините да имат самостоятелна местна икономическа и социална политика?

Силвия Иванова:

- Трябва да има баланс между отговорностите и финансовите възможности на местната власт, за да се избегне зависимостта от държавна финансова подкрепа.

В Югоизточна Европа, дори в страните, в които процеса на децентрализация е напреднал, много местни власти, обикновено малките и тези с недостатъчен фискален потенциал, периодично срещат финансови затруднения. Това е сигнал за структурен дефицит, който от своя страна предпоставя зависимост от държавна финансова подкрепа, и в крайна сметка ограничава или дори премахва автономността на местната власт.

Според чл. 9 от Хартата, поне част от финансовите средства на местните власти трябва да се набират от местни данъци и такси, за които те имат власт да определят ставката. Данъчната база трябва да бъде установена според обективни и единни критерии в цялата държава, но размера на местните данъчни ставки трябва да бъде решаван от местните власти. Истинската цена за предоставяне на услугата също трябва да се таксува, за да се избегнат скрити субсидии и трансфер на такси към бюджетите на субсидиращите органи.

В Югоизточна Европа, или поне в някои страни, използването на субсидии все още е прекалено важно. До известна степен това може да се обясни от нуждата да се гарантират минимални стандарти при предоставянето на услуги или да се компенсират конкретни разходи. Субсидирането по принцип поставя допълнителни ограничения на местните и централните власти по отношение на начина на изразходване, задължително възстановяване на неизразходваните средства и т.н. Това може да породи ненужно изразходване, неправилно отчитане и липса на прозрачност. Следователно, трябва да се предвиди постепенна промяна и задължително да се премине от субсидии с определено предназначение към консолидирани и безусловни субсидии.

Защитата на финансово слабите местните власти извиква нуждата от институция за финансово уеднаквяване на процедурите. В югоизточна Европа се разчита прекалено много на разпределянето на данъци и има недостатъчното изравняване сред региони и общини. Държавните заеми и системите за изравняване не изпълняват напълно тяхната роля, т.е. да коригират хоризонтални и вертикални дисбаланси.

В средносрочен план, заздравяването на финансовия мениджмънт и изграждането на сигурна и стабилна система на междуправителствени фискални връзки трябва да развие кредитоспособността и капацитета за заеми на местната власт.

Разбира се, ефективното местно самоуправление изисква висока степен на придържане към етичните стандарти, инвестиции в хората и осигуряване на адекватно гражданско участие в публичните дейности на местно ниво.